Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 286/22

Uzasadnienie

I. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 346/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 31 marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

2. Powyższy wyrok wydany został w sprawie zainicjowanej kontrolą przeprowadzoną 1 grudnia 2019 r. na terenie przejścia granicznego w D., w trakcie której stwierdzono, że poddany kontroli pojazd silnikowy, wchodzący w skład zespołu pojazdów (ciągnik siodłowy marki R.i naczepa marki. (...)), nie jest wyposażony w tachograf. Pojazdem tym przewożony był samochód osobowy marki N (...). Kierowca – M. S. (dalej jako "skarżący"), przy czym nadawcą towaru był podmiot z siedzibą w (...); odbiorcą – T (...), zamieszkały w Ż., (...); przewoźnikiem M. S., zamieszkały w N., (...), który był także właścicielem pojazdu silnikowego i przyczepy (protokół kontroli nr (...)., podpisany bez zastrzeżeń).

3. Decyzją z 10 listopada 2020 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącego, na podstawie lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej jako "u.t.d."), karę pieniężną w wysokości 10000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf, posiadający świadectwo homologacji.

4. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (organ odwoławczy) decyzją z 31 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że wykonywany przez skarżącego przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony wyczerpuje definicję przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o transporcie drogowym - dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 6 ton, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania wyłączenia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., a ponadto zastosowanie ma Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzona w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 408; dalej jako "Umowa AETR"). Opisany zespół pojazdów nie mieścił się w katalogu pojazdów wymienionych w art. 2 ust. 2 lit. a) Umowy AETR i w przypadku wykonywania przewozu międzynarodowego powinien być wyposażony w odpowiednie urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy przy wykonywaniu przewozu międzynarodowego (art. 10 ust. 1 Umowy AETR). Organ stwierdził, że przewożony pojazd nie był własnością skarżącego - przewoził on samochód należący do osoby trzeciej, wobec czego wykonywany przewóz był usługą transportową i nie ma zastosowania art. 2 ust. 2 lit. j) Umowy AETR.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 4 pkt 22 lit. x, art. 92a ust. 1 w związku z lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2 i art. 10 Umowy AETR. Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Organy należycie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie zarówno faktyczne, wraz z oceną dowodów, jak i uzasadnienie prawne, które sąd pierwszej instancji zaakceptował, jako zgodne z prawem.

II. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył M. S. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z 10 listopada 2020 r. Nr 308000-COC-2.48. 1488.2020.7.WP; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a nadto zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a.") przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów i błędnym przyjęciu bez jakichkolwiek dowodów przeciwko oświadczeniu strony, że M. S. dokonywał handlowego transportu drogowego, kiedy nie jest on przedsiębiorcą, a przewozu samochodu N.N. dokonywał nieodpłatnie w ramach koleżeńskiej przysługi dla znajomego T. S.;
2. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 93a ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt. J) Umowy AETR przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo zastosowania Umowy AETR do pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 6 ton używanego do niehandlowego przewozu rzeczy, mimo że umowy tej nie stosuje się do niehandlowego przewozu rzeczy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 7,5 tony.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
2. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
3. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczenie się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, pozwalając tym samym na pominięcie tych elementów uzasadnienia, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał przytoczony wyżej stan faktyczny i prawny sprawy za wystarczający.
4. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzutu oparte na obydwu podstawach kasacyjnych.
5. 4. Wskazać należy, że - co do zasady - kontrola instancyjna sprawowana przez NSA ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości, co wynika z regulacji zawartej w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
6. 5. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania.
7. 6. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
8. 7. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), w ramach którego zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a., na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej "z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów". Jak wynika z treści samego zarzutu oraz jego uzasadnienia, autor skargi kasacyjnej uznał, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia art. 80 k.p.a., chociaż organy błędnie przyjęły - "bez jakichkolwiek dowodów przeciwko oświadczeniu strony", że skarżący "dokonywał handlowego transportu drogowego, kiedy nie jest on przedsiębiorcą, a przewozu samochodu N. N. dokonywał nieodpłatnie w ramach koleżeńskiej przysługi...".
9. 8. Zauważyć należy, że teza autora skargi kasacyjnej o niepodważeniu oświadczenia strony co do charakteru wykonanego przewozu, nie jest zasadna w świetle ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem wprost, że twierdzenie skarżącego, jakoby przewóz miał charakter grzecznościowy i nie wiązał się z osiąganiem dochodów, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. WSA trafnie wskazał, że przeczą temu okoliczności spornego przewozu ustalone przez organ. Do okoliczności tych WSA zaliczył w szczególności prowadzenie przez skarżącego zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży, handlu częściami i akcesoriami samochodowymi, czego skarżący nie ujawnił w trakcie kontroli.
10. 9. Niewiarygodne więc okazało się wyjaśnienie skarżącego, że stanowiąca jego własność przyczepa - przeznaczona do transportu pojazdów (laweta) - służy mu tylko do prywatnego użytku. Już świetle tych ustaleń organy miały wystarczające podstawy do zakwestionowania twierdzenia skarżącego, że sporny przewóz miał charakter niehandlowy, co zostało prawidłowo wykazane w spornej decyzji, a co trafnie zaakceptował sąd pierwszej instancji, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zauważyć przy tym należy, że wobec charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie, całkowicie nieistotna była kwestia udzielonego skarżącemu przez nabywcę przewożonego pojazdu upoważnienie do nabywania i przewożenia samochodów dla T. S.. Przyjmując nawet, że fakt udzielenia tego upoważnienie na rok, nie musi świadczyć o istnieniu handlowej więzi między skarżącym a odbiorcą pojazdu, to dowolność tezy o wystąpieniu takiej więzi, nie stanowi podstawy do zakwestionowania związku pomiędzy dokonanym przewozem i zarejestrowaną działalnością gospodarczą skarżącego kasacyjnie.
11. 10. Niezasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do naruszenia art. 2 ust. 2 punkt (j) Umowy AETR, na skutek niezastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z tym przepisem, Umowa AETR nie ma zastosowania do międzynarodowych przewozów drogowych, wykonywanych przez pojazdy, których dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 7,5 tony używane do niehandlowych przewozów rzeczy. W tym zakresie sąd pierwszej instancji zauważył, że jakkolwiek pojęcie "niehandlowy przewóz rzeczy" nie zostało zdefiniowane w postanowieniach Umowy AETR, jednakże przepis art. 2 ust. 2 lit. j umowy AETR ma analogiczne brzmienie do przepisu art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: rozporządzenie 561/2006) wyłączającego stosowanie rozporządzenia 561/2006 do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy.
12. 11. WSA wyczerpująco wyjaśnił, że pojęcie "niehandlowego przewozu rzeczy" na tle przepisu art. 3 lit. h rozporządzenia 561/2006 było przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości UE i sądów administracyjnych, w świetle której pojęcie to należy w pierwszej kolejności odnosić do zwyczajowego jego znaczenia. Przewóz, o którym mowa w tym przepisie, nie ma więc związku z działalnością zawodową lub handlową i przewóz taki nie jest wykonywany w celu osiągnięcia dochodów. Tak więc niehandlowy przewóz drogowy oznacza przewóz dokonywany przez osobę fizyczną, który nie jest związany z wykonywaną przez tę osobę działalnością zawodową (Trybunału Sprawiedliwości UE w wyroku z 3 października 2013 r., w sprawie C-317/12), wykonywany pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony, niepozostający w związku z prowadzoną przez przewoźnika działalnością gospodarczą lub inną działalnością zarobkową, w szczególności zaś – niewykonywany w ramach działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (wyrok NSA z 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 516/12).
13. 12. Wyżej przytoczone stanowisko sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę, bowiem odpowiada ono rezultatowi wykładni zarówno art. 3 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jak i art. 2 ust. 2 lit. j umowy AETR. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "przewozu niehandlowego", za przewóz taki należy uznać przewóz rzeczy pojazdem lub zespołem pojazdów o określonej nieprzekraczalnej masie całkowitej, niepozostający w związku z prowadzoną przez przewoźnika działalnością gospodarczą bądź inną działalnością zarobkową, w tym również przewóz, który nie jest wykonywany w ramach pomocniczej działalności w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przewoźnika (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 614/18; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II GSK 2762/15; z 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 516/12; z 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1354/11).
14. 13. Trafnie więc sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie miało zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 2 (j) umowy AETR, co prowadzi do wniosku, że skarżący, zgodnie z art. 10 umowy AETR, miał obowiązek wyposażyć pojazd w urządzenie rejestrujące, czego nie uczynił. Z tego względu zachodziły podstawy do nałożenia kary przewidzianej w lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., co zdaniem WSA organy prawidłowo dokonały, na podstawie prawidłowych ustaleń w sprawie. Oceny tej nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej, co jest oczywistą konsekwencją niepodważenia ustaleń faktycznych w sprawie, w tym niewykazania braku związku pomiędzy spornym przewozem a prowadzeniem działalności gospodarczej przez skarżącego, w sytuacji, gdy zakres tej działalności oraz okoliczności spornego przewozu wskazują na oczywiste powiązania, o czym była mowa wyżej.
15. 14. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.