Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 305/15 oddalił skargę M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie rozwiązania umowy nr [...] o przekazywanie stypendium w ramach projektu "Podkarpacki fundusz stypendialny dla doktorantów".
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że M. O., pismem z [...] września 2014 r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej także: SKO) o stwierdzenie nieważności "decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w sprawie rozwiązania umowy nr [...] o przekazywaniu stypendium w ramach projektu "Podkarpacki fundusz stypendialny dla doktorantów".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z [...] października 2014 r. sygn. [...], na podstawie art. 61a w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania.
M. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2014 r.
W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ podał, że Zarząd Województwa Podkarpackiego podjął kwestionowaną uchwałę w sprawie rozwiązania umowy z [...] września 2011 r., nr [...] o przekazywaniu stypendium w ramach projektu pod nazwą "Podkarpacki fundusz stypendialny dla doktorantów", zobowiązując jednocześnie stypendystę M. O. do zwrotu stypendium, w wysokości 74 800 zł wraz z odsetkami, wypłaconego na podstawie umowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stanęło na stanowisku, że kwestionowana przez skarżącego uchwała nie ma cech decyzji administracyjnej, a sprawa nie jest sprawą administracyjną. Źródłem prawnym kwestionowanej uchwały nie była norma materialnego prawa administracyjnego. Podjęcie uchwały było następstwem przewidzianym w umowie, którą dobrowolnie na zasadzie równorzędności stron zawarł skarżący, wynikającym z określonego sposobu realizacji uprawnień danej strony umowy cywilnoprawnej i prawem oraz obowiązkiem przysługującym jej w sytuacji zaistnienia określonych zdarzeń. Rozwiązanie umowy i zobowiązanie skarżącego do zwrotu pobranego stypendium, właśnie w formie kwestionowanej uchwały, nie było oparte o normę materialnego prawa administracyjnego, a także nie było efektem władczej ingerencji organu w sytuację prawną skarżącego, co determinuje charakter rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego.
Ponadto, według SKO, nie bez znaczenia prawnego są regulacje § 10 umowy, z których wynika, że rozwiązywanie sporów mogących powstać w trakcie jej realizacji jest możliwe wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie postanowienia Regulaminu programu stypendialnego w ramach projektu pn. "[...]" oraz Kodeks Cywilny.
Podkreślił też organ, że skoro podstawą przyznania skarżącemu stypendium była umowa cywilnoprawna, to taki też charakter miały czynności wynikające z tej umowy, a związane z jej wykonaniem czy rozwiązaniem, co w konsekwencji, w stanie faktycznym tej sprawy, wyklucza działanie organu administracji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę wniesioną przez M. O. na postanowienie SKO z [...] stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że umiejscowienie organu podejmującego określoną czynność prawną w strukturze organów administracji publicznej nie przesądza jeszcze administracyjnego charakteru tej czynności, czyli przyjęcia, że stanowi ona akt administracyjny. O tym czy mamy do czynienia z takim aktem decyduje przede wszystkim podstawa prawna jego podjęcia. To właśnie przepisy prawa materialnego lub inne powszechnie obowiązujące decydują czy załatwienie sprawy powinno nastąpić w takiej czy innej formie prawnej. Tak więc aby wydać decyzje administracyjną trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną. Jeżeli takiej podstawy nie można odnaleźć w obowiązujących przepisach prawa, nie ma podstaw do wydawania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 luty 1991r. II SA 84/91, ONSA 1992/3-4/56).
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, którego konkretyzację stanowić miałaby uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] kwietnia 2014 r. W skardze przywołano jedynie przepis art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej: o.s.w.), który ma charakter ogólny i zawiera wyliczenie z zakresu zadań samorządu województwa o charakterze publicznym. Zdaniem WSA, na podstawie tak skonstruowanego przepisu ustawy nie sposób określać praw, czy obowiązków konkretnych osób w sprawie indywidualnej.
Sąd uznał za chybione stanowisko skarżącego, który powołał się na art. 46 ust. 2a o.s.w., stanowiący, że decyzje wydane przez Zarząd Województwa w sprawach administracji publicznej podpisuje Marszałek i wywodził, że skoro uchwałę z [...] kwietnia 2014r. podpisał Marszałek Województwa to mamy do czynienia z taką właśnie uchwałą. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w podstawie prawnej wspomnianej uchwały nie został przytoczony przepis art. 46 o.s.w. lecz przepis art. 41 ust. 1 o.s.w. określający domniemanie kompetencji Zarządu Województwa w sprawach należących do Samorządu Województwa. Zdaniem WSA, z treści powołanych przepisów ustawy o samorządzie województwa, czy też statutu Województwa Podkarpackiego (uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z [...] września 1990 r. w sprawie uchwalania statutu Województwa Podkarpackiego) do którego odwołuje się skarżący, nie sposób wywieść wniosku, że podjęcie uchwały przez Zarząd Województwa i podpisanie jej przez Marszałka oznacza, że stanowi ona uchwałę będącą decyzją w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska odnośnie do charakteru czynności związanych z udzielaniem pomocy finansowej ze środków współfinansowanych z funduszy europejskich. Ta kwestia nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż do przyznania stypendium już doszło. Sąd zaznaczył, że mimo występujących w orzecznictwie wspomnianych rozbieżności, jednolicie przyjmuje się, iż po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie stypendium dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej przekazania przyznanego stypendium.
W ocenie Sądu podstawą prawną działania Województwa Podkarpackiego za pośrednictwem swojego organu – Zarządu Województwa, po zawarciu umowy o przekazaniu stypendium M. O. w ramach projektu "Podkarpacki fundusz stypendialny dla doktorantów" stanowią postanowienia umowy wiążące obie strony. Okoliczność ta, przesądza, o cywilnoprawnym a nie administracyjnym charakterze sprawy. Tym samym uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] kwietnia 2014 r. należało uznać za oświadczenie organu przedstawicielskiego, wydane na podstawie § 7 ust. 1 lit. c) umowy o przekazywanie stypendium o jej rozwiązaniu, które wywołuje skutki cywilnoprawne, podlegające ocenie na gruncie prawa cywilnego.
Sąd zauważył, że zgodnie z § 10 umowy strony jednoznacznie umówiły się, że ewentualne spory związane z realizacją umowy będą podlegały rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby beneficjenta systemowego.
W ocenie Sądu zidentyfikowanie podstawy prawnej działania Zarządu Województwa Podkarpackiego determinuje cywilnoprawny charakter rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 61a k.p.a., gdyż sprawa nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter.
M. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 pkt 7 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 2a o.s.w. w postaci niedopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie rozwiązania umowy nr [...] o przekazywanie stypendium w ramach projektu "[...]" z uwagi na brak administracyjnego charakteru sprawy;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w szczególności przepisu art. 134 p.p.s.a., które to miało wpływ na treść wyroku poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, a jedynie rozstrzyganie w granicach skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje akt (decyzja), który ma być badany w postępowaniu nadzorczym. W rozpoznawanej sprawie SKO przyjęło, a Sąd pierwszej instancji trafnie to stanowisko zaakceptował, że kwestionowana przez skarżącego uchwała nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe są ustalenia WSA, że uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] kwietnia 2014 r. została podjęta na podstawie i w granicach uprawnień wynikających z umowy o przekazanie stypendium w ramach projektu "[...]". Wspomniana umowa niewątpliwie ma charakter cywilnoprawny, a zgodnie z jej postanowieniami wszelkie ewentualne spory związane z jej realizacją miały podlegać rozstrzygnięciu przez sąd powszechny (§ 10 umowy).
Należy zgodzić się z poglądem, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę prawną wydania decyzji (podjęcia uchwały) o rozwiązaniu umowy o przekazanie stypendium. Już tylko z tej przyczyny brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący jest decyzją administracyjną.
W związku z tym należy również stwierdzić, że skarżący niesłusznie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygalnie w granicach danej sprawy, a jedynie w granicach skargi. Według skarżącego WSA nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że w skardze nie została wskazana podstawa materialnoprawna podjęcia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwały z [...] kwietnia 2014 r. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że wobec jednoznacznego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że podstawą prawną podjęcia kwestionowanej przez skarżącego uchwały była umowa o przekazanie stypendium, a także odniesienia się do podstawy prawnej wydania omawianej uchwały podanej przez skarżącego nie można przyjąć, że doszło do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Sąd rozważył bowiem należycie zagadnienie istnienia podstawy prawnej podjęcia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwały z [...] kwietnia 2014 r.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, teza o administracyjnym charakterze uchwały o rozwiązaniu umowy o przekazanie stypendium nie ma podstaw w treści art. 46 ust. 2a o.s.w., czy też § 64 ust. 4 Statutu Województwa Podkarpackiego. Okoliczności, że uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z [...] kwietnia 2014 r. została podpisana przez Marszałka Województwa, który jest upoważniony do podpisywania decyzji, nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że wspomniana uchwała ma charakter aktu administracyjnego – decyzji.
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy nie został wydany akt, którego nieważność mogłaby zostać stwierdzona, w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania w tej sprawie stwierdzenia nieważności nie było możliwe.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.