Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 318/12, oddalił skargę M. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził wygaśnięcie w części zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego w związku z nierozpoczęciem działalności objętej ww. zezwoleniem w poz. 6, 8, 11, 12, 13, 17, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 29, 35, 37, 38 załącznika Nr 1 do zezwolenia, poprzez wykreślenie wyżej wymienionych pozycji.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ podał, że w zezwoleniu z [...] marca 2008 r. określono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach na 12 miesięcy od dnia otrzymania zezwolenia, tj. na dzień [...] marca 2009 r. Termin ten został zmieniony decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2009 r. na [...] marca 2010 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. spółka ponownie zwróciła się o zmianę ww. terminu na [...] marca 2011 r.
W dniu [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił Spółce kolejnego przedłużenia terminu. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Izby Celnej w K. 9 września 2010 r. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 707/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę M. G. Sp. z o.o. w K. na powyższą decyzję. Strona wniosła skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy wskazał, że w terminie określonym w zezwoleniu ze zmianami, tj. na dzień [...] marca 2010 r., spółka nie rozpoczęła działalności w 16 punktach gier na automatach o niskich wygranych. W odpowiedzi na wezwanie organu, spółka przyznała, że podmioty, z którymi podpisała umowę najmu, zakończyły prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazała również, iż wielokrotnie występowała z prośbą o zmianę lokalizacji, co spotkało się z odmową organu.
Zdaniem organu, uzyskując zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, strona nabyła prawo do swobodnego prowadzenia działalności objętej zezwoleniem na okres 6 lat. W zezwoleniu organ określił termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier, zgodnie z wnioskiem strony, na okres 12 miesięcy od dnia wydania zezwolenia. Pomimo zmian w zezwoleniu w zakresie lokalizacji trzech punktów gier, spółka nie uruchomiła tam działalności, a w trzech innych postępowaniach o zmianę lokalizacji punktów gier sama zrezygnowała ze zmiany, wnosząc o umorzenie postępowania. W stosunku do 7 punktów gier spółka złożyła wnioski o zmianę ich lokalizacji, jednakże dokonania tych zmian organy odmówiły. Podsumowując, spółka nie rozpoczęła działalności objętej zezwoleniem w 16 punktach gier.
W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza art. 120 i 121 czy też art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.), gdyż oparte zostało na regulacji zawartej w obowiązującej ustawie o grach hazardowych.
Organ nie zgodził się z zarzutem spółki, że punkty gier nie funkcjonują wyłącznie z przyczyn ekonomicznych związanych z niską rentownością, będących efektem znacznego wzrostu podatku od gier, bowiem ustawa o grach hazardowych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., spowodowała zmianę wysokości opodatkowania w podatku od gier ze 180 euro na 2000 zł od każdego eksploatowanego przez spółkę automatu.
Odnosząc się do naruszenia art. 124 Ordynacji podatkowej Dyrektor wskazał, że w treści decyzji zawarto wynik w postaci tabeli, z którego jednoznacznie wynika, że spółka nie rozpoczęła działalności w terminie określonym w zezwoleniu w 16 punktach, a w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się szczegółowo do każdego punktu gier.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP, Dyrektor Izby Celnej w K. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było wygaśnięcie zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, w których spółka nie rozpoczęła działalności. Przedmiot rozpoznania wyznaczają więc przesłanki wygaśnięcia zezwolenia, a nie wydania zezwolenia czy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności nie są przedmiotem tej sprawy. Zauważył, że spółka może nadal, stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, prowadzić tę działalność w już uruchomionych punktach, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Nie będzie jej mogła prowadzić w punktach, w których przez 2 lata żadnej działalności nie podjęła. Nie można zatem uznać, aby nowa ustawa o grach hazardowych pozbawiła spółkę praw nabytych.
Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), zgodnie którym w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności. Ustawa obowiązuje od dnia 1 stycznia 2010 r. w miejsce ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej: u.g.z.w.), na podstawie której udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności skarżącej spółce. Dlatego przy kontroli zaskarżonej decyzji nie można pominąć zawartych w ustawie przepisów przejściowych, a konkretnie art. 129 i 121 u.g.h.
WSA zauważył, że podjęcie działalności i rozpoczęcie działalności to pojęcia tożsame. W art. 121 nowej ustawy ustawodawca w związku z "nierozpoczęciem" działalności odsyła do przepisu, który mówi o "niepodjęciu" działalności, z kolei w art. 48 ust. 2 nowej ustawy postanawia, że w przypadku "nierozpoczęcia" działalności koncesja lub zezwolenie wygasa w całości lub w części, w której "nie podjęto" działalności. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 121 u.g.h. może mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do podmiotów, które w ogóle nie podjęły (nie rozpoczęły) działalności w zakresie objętym tą ustawą. Zdaniem WSA, spółka nie jest podmiotem, do którego mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w z zw. z art. 121 u.g.h., skoro uruchomiła już 32 punkty gier objętych zezwoleniem. W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował do częściowego wygaszenia zezwolenia art. 48 ust. 2 nowej ustawy.
Poprzednia regulacja nie przewidywała bowiem możliwości wygaszenia zezwolenia w części (zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej).
Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie jest sporny. W decyzji z [...] marca 2008 r. zezwalającej spółce M. G. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, określono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia tej działalności we wszystkich punktach gier na dzień [...] marca 2009 r., który następnie został zmieniony przez organ I instancji na dzień [...] marca 2010 r. Postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem w zakresie przedłużenia tego terminu zostało zakończone ostateczną decyzją odmowną, więc organ zasadnie przyjął, iż termin, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, upłynął w dniu [...] marca 2010 r. Na żadnym etapie postępowania nie był również kwestionowany fakt, że M. G. Sp. z o.o., w ww. terminie nie rozpoczęła działalności w 16 z 48 punktów gier na automatach o niskich wygranych.
W ocenie WSA, brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności art. 48 ust. 2 u.g.h. ze wskazanymi w skardze przepisami TFUE. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, WSA wskazał, że okoliczność, iż w innych Państwach Członkowskich mogą istnieć przepisy ustanawiające warunki prowadzenia działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, które są mniej restrykcyjne, niż te przewidziane w przepisach krajowych, nie ma wpływu na zgodność tych ostatnich z prawem wspólnotowym. Do władz krajowych należy zbadanie, czy w kontekście realizowanego celu konieczne jest zakazanie działalności tego rodzaju, całkowicie lub częściowo, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz ustanowienie mniej lub bardziej rygorystycznych procedur kontroli nad nią. Do władz krajowych wyłącznie należy także wybór, w ramach swobodnego uznania, z którego korzystają, metod organizacji i kontroli działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, takich jak zawarcie z Państwem administracyjnej umowy koncesyjnej lub ograniczenie działalności oraz uczestniczenia w niektórych grach do miejsc prawidłowo koncesjonowanych w tym celu.
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. dotyczy określenia przez ustawodawcę skutków prawnych w razie nierozpoczęcia działalności w zakresie gier hazardowych i w niczym nie narusza art. 34 i art. 56 TFUE, a także art. 49 TFUE, zgodnie z którym zakazane są ograniczenia swobody przedsiębiorczości jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. nie różnicuje w żaden sposób sytuacji obywateli innych państw Unii w stosunku do obywateli RP w zakresie możliwości prowadzenia przez nich działalności w zakresie gier na automatach.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych jako przepisów technicznych, co jest w jej ocenie wymagane przez dyrektywę nr 98/34/WE (Dz. U. UE. L.1998.204.37) zgodzić się należy, iż Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej jest zobowiązana do przestrzegania prawa UE, w tym w zakresie procedury notyfikacyjnej przewidzianej ww. dyrektywą, zgodnie z którą obowiązkiem państw członkowskich jest notyfikowanie do Komisji Europejskiej projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne odnoszące się do produktów i usług społeczeństwa informacyjnego. Pojęcie przepisu technicznego ma bardzo szerokie znaczenie, obejmujące swym zakresem specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Zdaniem WSA, skoro zaskarżona decyzja oparta została o art. 48 ust. 2 u.g.h., to tylko w takim zakresie możliwe jest badanie wpływu problematyki notyfikacyjnej na stosowalność, a tym samym dopuszczalność orzekania przez organy w oparciu o powyższy przepis. W ocenie Sądu, art. 48 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu prawodawstwa unijnego, a zwłaszcza Dyrektywy 98/34/WE.
Zdaniem WSA, chybione są również zarzuty naruszenia art. 2, 7, 20 i 22, 31 ust. 3 w zw. z art. 22, 61, 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie niezgodnego z nimi art. 48 ust. 2 u.g.h. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co prawda w myśl art. 8 Konstytucji, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, nie oznacza to jednak, że organ ma prawo nie uwzględnić obowiązującego przepisu ustawy, uznając go we własnym zakresie za niekonstytucyjny. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą.
Sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Dopóki bowiem niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega on stosowaniu. Mając powyższe na uwadze, nie można skutecznie zarzucać organowi, że zastosował on przepis – w ocenie spółki – sprzeczny z Konstytucją, skoro przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 2 Konstytucji RP i jej prawa nabyte. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było wygaśnięcie zezwolenia w części dotyczącej punktów gier, w których spółka nie rozpoczęła działalności. Zatem ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności nie są przedmiotem tej sprawy. Spółka może nadal, stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.h., prowadzić działalność w już uruchomionych punktach, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Nie będzie jej mogła prowadzić w punktach, w których działalności nie podjęła. Wobec tego nie sposób uznać, aby na skutek orzeczenia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 u.g.h. spółka została pozbawiona praw nabytych.
Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu wprowadzenie ograniczenia w działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez uniemożliwienie prowadzenia takiej działalności w miejscach powszechnie dostępnych dla osób małoletnich, mieści się w celu, jakim jest ochrona moralności publicznej, w tym ochrona małoletnich przed uzależnieniem od hazardu.
Ponadto zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 20 i 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o grach hazardowych w okolicznościach niniejszej sprawy. Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą o grach hazardowych ze względu na ważny interes publiczny – wzmocnienie kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu. Sąd zgodził się zatem z organem, że ustanowione ograniczenia w ww. zakresie są uzasadnione interesem i porządkiem publicznym.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 i art. 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP, którego skarżąca upatruje w zbyt nagłym wprowadzeniu nowych regulacji prawnych przy jednoczesnym pozbawieniu adresatów wprowadzanych rozwiązań prawnych uczestnictwa w debacie, WSA wskazał, że szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. (K 4/06 OTK-A 2006/3/32), może być ona oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, (tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska), po drugie zaś – z punktu widzenia związku miedzy szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Zdaniem Sądu, istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją.
Ponadto, skoro materia objęta ustawą nie dotyczy żadnego z przypadków, o jakich mowa w art. 123 ust. 1 Konstytucji, które uniemożliwiają uznanie projektu ustawy za pilny, to ustawodawca władny był zastosować taki właśnie tryb przy uchwalaniu tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Sp. z o.o. w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów poniesionych przez stronę skarżącą;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż postępowania organów administracji publicznej było sprzeczne z prawem wyższego rzędu;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż postępowania organów administracji publicznej dotknięte było wadami – sprzecznością z prawem europejskim i konstytucyjnym;
- 5) art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez akceptację Sądu dla zastosowania środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych;
- 6) art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez akceptację Sądu dla istotnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenia atrakcyjności korzystania z tych swobód;
- 7) art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez akceptację Sądu dla ewidentnego ograniczenia swobody świadczenia usług;
- - przy czym zarzuty 5), 6) i 7) rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego;
- 8) art. 48 § 2 u.g.h. poprzez akceptację Sądu dla jego zastosowania, pomimo iż jest on sprzeczny bądź też narusza art. 2, 7, 20 i 22, 31 ust. 3 w zw. z art. 22, 61, 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie wymienionych powyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie.
W dniu 14 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 565/11, uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję odmawiającą przedłużenia spółce terminu do rozpoczęcia działalności, określonego w zezwoleniu z dnia [...] marca 2008 r., a którego wygaśnięcie w części stwierdził Dyrektor Izby Celnej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie tej sprawy.
Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowania w związku z wydaniem przez Dyrektora Izby Celnej w K. w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzji, na mocy której uchylono decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiającą zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych w zakresie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2008 r., oraz umorzono postępowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zważywszy, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., odnieść należało się do podstaw, na których oparto skargę kasacyjną.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. utrzymującą w mocy decyzję pierwszo instancyjną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części obejmującej punkty gier, w których strona nie podjęła działalności.
Wobec tego, że skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy, zasadnym jest ustosunkowanie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Omawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one nieusprawiedliwione lub też niektóre z nich są zredagowane z pominięciem wykazania przesłanki, istotnego wpływu na wynik sprawy.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia tego przepisu, twierdzi iż Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie w wystarczającym zakresie do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku odniesiono się do wszystkich zarzutów mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które zarzuty zostały pominięte i jaki miał to wpływ na wynik sprawy. Natomiast okoliczność, iż wynik rozstrzygnięcia sprawy nie jest dla strony skarżącej korzystny, nie wpływa na ocenę prawidłowości zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów poniesionych przez stronę skarżącą, a nadto nie wyjaśnienie swojego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Omawiany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżony wyrok, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji wyroku (por. np. wyroki NSA: z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK 366/08, z 8 października 2009 r. sygn. akt II FSK 784/08). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego[przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił swoich poglądów na podnoszone w skardze zarzuty, nie znajduje potwierdzenia.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji należycie uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie, podając uzasadnienie przyjętej podstawy prawnej oraz wyczerpujące omówienie swojego stanowiska. Natomiast podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie omawianego przepisu, tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA: z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał, a ponadto nie wskazał jakie konkretne zarzuty podniesione w skardze pozostały bez reakcji Sądu.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, który odnosi się do kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego, również nie mógł również odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, ponieważ nie został powiązany z innymi przepisami postępowania sądowadministracyjnego.
Wymienione w pkt 5-7 zarzuty dotyczące naruszenia art. 34, 49 i 56 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską również nie są zasadne. Przepisy te należą do prawa pierwotnego Unii Europejskiej, a ich charakter wskazuje, że ich stosowanie w porządku prawnym musi polegać na wykładni przepisów prawa wewnętrznego zgodnie z przepisami unijnymi. Skarga kasacyjna nie wskazuje takiego naruszenia, bowiem nie konfrontuje treści wyżej wymienionych przepisów Traktatu, z treścią art. 48 ust. 2 u.g.h., będącego materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Już z tej tylko przyczyny zarzut ten nie mógł być prawnie skuteczny.
Bowiem w uzasadnieniu tego zarzutu, jak również w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r., autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów procedury w procesie legislacyjnym poprzez pominięcie obowiązku notyfikacji wprost wynikającego z dyrektywy nr 98/34, co w jego ocenie - wobec stosowania przez organy administracji oraz sądy "nienotyfikowanej" ustawy – narusza zasady prymatu oraz nadrzędności prawa europejskiego nad prawem wewnętrznym państwa członkowskiego.
W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. nie należy do przepisów, w przedmiocie których wypowiadał się TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C 217/11. Pytania prejudycjalne dotyczyły przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych tj. art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz 129 ust.
2. Sentencja wyroku TSUE, w której Trybunał używa określenie "przepisy potencjalnie techniczne" odnosi się jedynie do tzw. przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, które były objęte pytaniami prejudycjalnymi, a nie do całej ustawy o grach hazardowych (tak np. M. Taborowski w glosie do wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r., C-213/11, C-214/11 i C 217/11, LEX/el 2014 i I.Skomerska–Muchowska, Glosa do wyroku SN z 2 kwietnia 2014 r., V KK 344/13, LEX/el 2014, a także w postanowieniu SN z 27 listopad 2014 r., II KK 55/14). Wypowiedź Trybunału Sprawiedliwości w kwestii technicznego charakteru art. 14 ust. 1 u.g.h. ma natomiast charakter odrębny i pomocniczy. Sama strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie twierdzi, że przepis art. 48 ust. 2 u.gh. jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Zatem należy zauważyć, że i ten zarzut został zredagowany z pominięciem wykazania przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy".
Nieskuteczności z przyczyn wyżej podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 48 § 2 u.g.h. poprzez akceptację Sądu dla jego zastosowania, pomimo iż jest on sprzeczny bądź też narusza art. 2, 7, 20 i 22, 31 ust. 3 w zw. z art. 22, 61, 7 w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawia w istocie argumenty, które nie odnoszą się do kwestionowanego art. 48 ust. 2 u.g.h., lecz do ustawy o grach hazardowych jako całości, tj. bez odniesienia się do przedmiotu sprawy. Przedmiot rozpoznania wyznaczają przesłanki wygaśnięcia zezwolenia, a nie wydania zezwolenia czy też przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, zatem ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej nie są przedmiotem tej sprawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny do ustosunkowania się do tych twierdzeń, albowiem nie jest jego rolą orzekanie w przedmiocie zgodności z Konstytucją całej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a.