Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1306/09, stwierdził nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej odpowiedzialność Prezesa Zarządu PHZ "S." Spółki z o.o. w Ł. za zobowiązania wynikające z działalności tej spółki z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że od w/w decyzji ZUS Oddział w Ł. S. C. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Ł. Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt VIII [...] odwołanie oddalił.
W dniu 22 grudnia 2008 r. pełnomocnik S. C. złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji ostatecznej ZUS z [...] grudnia 2006 r., powołując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 180 k.p.a. i 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). We wniosku wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ł. przeniósł odpowiedzialność na zarząd Spółki za zaległości zarówno Spółki, jak i jej pracowników, w sytuacji gdy PHZ S. Spółka z o.o. była jedynie płatnikiem składki w części przypadającej od pracowników. Zakres odpowiedzialności osób trzecich określony został szczegółowo w art. 107 Ordynacji podatkowej. Odpowiedzialność osoby trzeciej oparta na podstawie art. 107 § 2 pkt 1 tej ustawy, obejmuje także należności nie pobrane lub pobrane, a nie wpłacone przez płatników lub inkasentów. Przepisu tego nie stosuje się jednak do odpowiedzialności z tytułu składek, co wynika wprost z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wyraźnie stanowi, iż do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio art. 107 § 1, § 1 a i § 2 pkt 2 i pkt 4. Ustawodawca nie przewidział zatem rozciągnięcia obowiązku na osoby trzecie z tytułu składek na ubezpieczenia pobranych przez płatnika.
Zdaniem wnioskodawcy, gdyby ustawodawca zamierzał rozszerzyć odpowiedzialność na osoby trzecie z tytułu składek nie pobranych lub pobranych a nie wpłaconych przez płatnika, to wskazałby to wyraźnie w art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Decyzją z dnia [...] marca 2009r. Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności części decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pojęcia "płatnik" zawarte w ustawodawstwie podatkowym i zdefiniowane w art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie są tożsame. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na płatnika składek (art. 17), obowiązek comiesięcznego obliczania, rozliczania i przekazywania do Zakładu w całości składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz chorobowe za ubezpieczonych, niezależnie od sposobu finansowania tych składek określonego w art.
16. Z powyższego - zdaniem organu - wynika, iż w przypadku pracodawcy zatrudniającego pracowników, zobowiązanym do odprowadzenia składek do ZUS jest wyłącznie ten pracodawca jako płatnik składek. Zatem, odmiennie niż w prawie podatkowym, w sytuacji, gdy za zobowiązanego składki na ubezpieczenia społeczne odprowadza płatnik składek, odpowiedzialność za należności z tego tytułu obciążą pracodawcę jako płatnika składek na zasadach art. 31 i art. 32 u.s.u.s. w związku z art. 107 i nast. Ordynacji podatkowej. Z tych też względów trudno jest mówić o braku podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 107 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności części decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy osoba trzecia, w tym przypadku Prezes Zarządu płatnika składek, tj. PHZ S. Spółki z o.o., nie może odpowiadać za składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), a może odpowiadać jedynie za składki finansowane przez płatnika - PHZ S. Spółkę z o.o. W uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczas zaprezentowane argumenty.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. WSA w W. uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Przepis art. 180 § 1 kpa określa zasadę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, przewidując wyjątki od regulacji kodeksowych w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim właśnie przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji kodeksowej zawartej w art. 157 § 2 kpa jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Wspomniana ustawa wprowadza w art. 83 ust. 2 regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji administracyjnych podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia. W przepisie art. 83a ust. 2 przewiduje jednocześnie, że decyzje ostateczne organu rentowego, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego, mogą być z urzędu przez organ uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje więc wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Do kolizji dochodziłoby gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny. Wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Aby uniknąć takiej kolizji należy przyjąć, iż przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego.
Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. WSA w W. powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie II GSK 240/08 (Lex nr 493540) oraz na pogląd Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt III KKO 18/2002 Lex Polonica nr 365713, OSNP 2004/5 poz. 91), zgodnie z którym ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony.
W konsekwencji takich rozważań WSA w W. uznał, że organ, otrzymując wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd powszechny, winien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Nie czyniąc tego dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. C. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej i w konsekwencji oddalenie skargi strony z uwagi na błędną wykładnię art. 83a ust. 2 u.s.u.s., w sytuacji gdy dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu, biorąc pod uwagę argumentację prawną przedstawioną przez stronę w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, a nie stwierdzić jej nieważność.
W uzasadnieniu skargi jej autor powołał się na wykładnię art. 83a ust. 2 u.s.u.s. zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 457/07, zgodnie z którą wskazany przepis ograniczył uprawnienia do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienie z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego, jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie na podstawie art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 180 § 1 kpa. Potwierdzeniem takiego rozumienia art. 83a ust. 2 u.s.u.s. jest w ocenie skarżącego kasacyjnie orzeczenie Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego, które wyraźnie wskazuje, że z urzędu organ administracji może stwierdzić nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych tylko wtedy, jeżeli nie wniesiono od niej odwołania do sądu.
Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 sierpnia 2007 r. w sprawie III UZP 8/2008 podzielił pogląd wyrażany przez stronę w skardze do WSA w W., iż pominięcie w normie odsyłającej art. 31 u.s.u.s. należności nie pobranych lub pobranych, a nie wpłaconych przez płatników, stanowi wyraz ograniczenia zakresu odpowiedzialności osób trzecich za należności z tytułu składek w porównaniu z zakresem odpowiedzialności tych osób za zaległości podatkowe. Powinno to w ocenie skarżącego kasacyjnie doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153/02 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.
Spośród podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. skarżący wskazał jedynie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej i w konsekwencji oddalenie skargi strony, z uwagi na błędną wykładnię art. 83a ust. 2 u.s.u.s., w sytuacji gdy dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu, sąd pierwszej instancji powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, a nie stwierdzić jej nieważność.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie zauważyć, że w zaskarżonym wyroku WSA w W. nie doszło do oddalenia skargi S. C., tylko do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez niego decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 151 tej ustawy będącego podstawą oddalenia skarg. Nie mógł więc naruszyć tego przepisu. Dlatego ten zarzut skargi kasacyjnej nie znajdował jakichkolwiek podstaw.
Oceniając kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, co nie pozwala na jego pozytywną weryfikację. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego powinien więc wskazywać, którego spośród wymienionych w tym przepisie elementów zabrakło w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji oraz jaki istotny wpływ na wynik sprawy mógł mieć ten brak. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie znalazł się żaden z tych koniecznych elementów, co powoduje, że i ten zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.
Wystarczająco dla możliwości podjęcia merytorycznej oceny został sprecyzowany trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego stwierdzenia przez WSA w W. nieważności zaskarżonych decyzji zamiast ich uchylenia. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił bowiem, że w jego ocenie organy administracji były właściwe do rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności części decyzji ostatecznej ZUS Oddział w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r., oraz że wniosek ten był merytorycznie zasadny, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji.
Odnośnie pierwszej z poruszonych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, oparty na wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie II GSK 240/08, LEX 493540. Zgodnie z tezą tego wyroku, przepis art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Uzasadniając taką wykładnię NSA wyjaśnił, że zasadą wynikającą z art. 180 § 1 k.p.a. jest, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu.
Wyjątki od stosowania tych przepisów znajdują się w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim właśnie przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji zawartej w art. 157 § 2 k.p.a. jest przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s, który oprócz tego, że odmiennie niż art. 83 ust. 2 tej ustawy (wprowadzający zasadę odwołań od decyzji Zakładu w indywidualnych sprawach do sądu powszechnego), przewiduje wyjątkowo możliwość weryfikowania ostatecznych decyzji niezaskarżonych do sądu powszechnego w trybie przepisów kpa (art. 154,155 i 156 kpa), to nadto zawęża możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego określoną w art. 157 § 2 kpa tylko do przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. W takiej sytuacji istnieje więc wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Z kolizją mielibyśmy do czynienia, gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny. Wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Podzielając przedstawioną wykładnię sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że miała ona zastosowanie w niniejszej sprawie powodując niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS Oddział w Ł. z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzja ta została bowiem zaskarżona w trybie art. 477 9 k.p.c. w zw. z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł., który prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. oddalił odwołanie S. C. Ponadto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej do WSA w W decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r., zostało wszczęte na wniosek S. C., a nie z urzędu. Merytoryczne rozpatrzenie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiło w tej sytuacji rażące naruszenie prawa i zasadnie spotkało się z taką oceną sądu pierwszej instancji.
NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. II GSK 475 /07, na który powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym poglądem przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz.
74) ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego, ale z treści tej normy prawnej nie można wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby bowiem właśnie do kolizji pomiędzy postępowaniem przed sądem powszechnym, a postępowaniem przed organami administracji i następnie sądem administracyjnym, o jakiej mowa w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II GSK 240/08.
Niezrozumiałe jest natomiast powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na postanowienie Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003 r., III KKO 18/02. Zgodnie z jego tezą bowiem, ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony. Teza ta nie dotyczy zatem sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, w której właśnie doszło do wniesienia odwołania strony do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Całkowicie błędne jest również powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 5 sierpnia 2007 r., III UZP 8/2008. Pogląd ten i oparty na nim zarzut odnosi się bowiem do zakresu odpowiedzialności osób trzecich za należności z tytułu składek w porównaniu z zakresem odpowiedzialności tych osób za zaległości podatkowe, a więc do meritum sprawy, podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji miało jedynie charakter procesowy i nie polegało na rozpoznaniu sprawy co do istoty.
Ponieważ złożone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.