Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 288/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1195/11 oddalił skargę L. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

L. D. (dalej: skarżący) wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

W dniu 15 czerwca 2010 r., na podstawie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) wystosowano do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych w zakresie działek o nr 260/1, 150/3, 259/4, 102/1, działek rolnych A, D, J, L. Korespondencja zawierająca wezwanie była dwukrotnie awizowana w dniu 21 czerwca 2010 r. i 28 czerwca 2010 r. Ze względu na niepodjęcie przez adresata została zwrócona do nadawcy w dniu 6 lipca 2010 r. i uznana za doręczoną skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 5 lipca 2010 r.

Wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, pismem z dnia 19 października 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. pozostawił wniosek skarżącego z dnia 19 maja 2010 r. bez rozpoznania w części wskazując, iż dla działek ewidencyjnych 260/1, 150/3, 259/4, 102/1 nie określono powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (sekcja VII kolumna 10), a dla działek rolnych A, D, J, L wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych.

Mając powyższe na uwadze i rozpatrując złożony w sprawie wniosek skarżącego o przyznanie płatności z dnia 19 maja 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] przyznał skarżącemu płatność na rok 2010 w łącznej wysokości 29 784,92 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości 22 326,21 zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 7 458,71 zł.

Pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o rozpoznanie wniosku w całości oraz o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych, o których mowa w wystosowanym przez organ wezwaniu z dnia 15 czerwca 2010 r. W jego uzasadnieniu podniósł, iż powyższym pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku jednak pismo to pomimo dwukrotnego awizowania nie zostało mu doręczone, podobnie jak pismo z dnia 19 października 2010 r. informujące o pozostawieniu części wniosku bez rozpoznania.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stwierdzając, iż decyzja ta została wydana zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa.

Z kolei rozpatrując wniosek, zawarty w odwołaniu, o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [.] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku w sprawie przyznania płatności bezpośrednich stwierdzając, iż skarżący nie wypełnił przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. ponieważ nieuprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

W zażaleniu z dnia 3 marca 2011 r. na powyższe postanowienie skarżący wniósł alternatywnie o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku albo o rozpoznanie odwołania w sprawie przyznanej płatności, po uwzględnieniu poprawionego wniosku. Skarżący w powyższym zażaleniu oświadczył, że pismo to stanowi również odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W wyniku złożonego zażalenia na powyższe postanowienie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku. Również postanowieniem z tej samej daty nr [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania zawartego w powyższym zażaleniu z dnia 3 marca 2011 r., podnosząc, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] była już przedmiotem postępowania odwoławczego, które zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

Pismem z dnia 16 maja 2011 r. skarżący złożył skargę na powyższe postanowienia Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z dnia [...] marca 2010 r. wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego obydwa postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. miały na celu uzasadnienie braków merytorycznych wcześniej wydanej decyzji. Obydwa postanowienia są pozbawione podstawy formalnej i jako takie powinny być uchylone.

Po odniesieniu się do postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] skarżący w dalszej części uzasadnienia skargi oświadczył, iż skarga ta stanowi uzupełnienie skargi z dnia 7 kwietnia 2011 r. złożonej na decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z dnia [...] marca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że skarga z dnia 7 kwietnia 2011 r., co do której skarżący oświadczył, iż stanowi ona uzupełnienie skargi z dnia 16 maja 2011 r. była już przedmiotem analizy w sprawie skarżącego zarejestrowanej w WSA w W. pod sygn. akt V SA/Wa 1194/11. Tym samym Sąd nie miał podstaw do ponownego odnoszenia się do zarzutów złożonych w sprawie powiązanej tym bardziej, że nie odnoszą się one do niniejszego przedmiotu zaskarżenia.

Sąd podkreślił, że kontroli poddał zostało postanowienie Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, natomiast skarga dotyczącą postanowienia Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia Sądu w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1194/11.

Sąd wskazał, że efektem złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 19 maja 2010 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] przyznającej skarżącemu płatność na rok 2010 w łącznej wysokości 29 784,92 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości 22 326,21 zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 7 458,71 zł.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzji z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 grudnia 2010 r. będącej również przedmiotem analizy Sądu w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt V SA/Wa 919/11.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] podlegała weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym przez samego skarżącego (odwołanie z dnia 7 stycznia 2011 r., k-45 akt adm.) efektem czego było wydanie decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w W. Nr [...]. Tym samym postępowanie przed organem II instancji zostało zakończone a wydana w tym postępowaniu decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Zasadnie zatem – w ocenie Sądu – organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność drugiego odwołania skarżącego w sprawie, która była już przedmiotem postępowania odwoławczego, powołując w tym zakresie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zawartego w skardze jakoby zaskarżone postanowienie pozbawione było podstaw prawnych wskazując, że organ administracji postępując zgodnie z poglądem skarżącego doprowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. i działałby wbrew przepisom prawa. Biorąc nadto pod uwagę ustalenie, iż w sprawie powiązanej o sygn. akt V SA/Wa 919/11 organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie płatności w części, pomimo istnienia obowiązku prawnego o pozostawieniu go w całości bez rozpoznania, orzekł na korzyść skarżącego, Sąd przyjmując w powiązanej sprawie argumentację i przyjmując rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego jako prawidłowe uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy z pominięciem samego faktu, iż dotyczy ono rozstrzygnięcia, w którym nastąpiło częściowe pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającym go postanowieniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.; połączenie do jednego rozpoznania spraw kasacyjnych od wyroków WSA z 11 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 919/11, sygn. akt V SA/Wa 1194/11, sygn. akt V SA/Wa 1195/11; oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie, że postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2011 r. oraz decyzja Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2011 r. nie zawierają uzasadnienia dokładnego faktycznego.
2. - art. 41 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego oraz niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że skarżący wykonując prace polowe w rolnictwie w miejscu oddalonym od miejsca stałego zamieszkania zmienia adres, o której to zmianie ma obowiązek zawiadomić organ,
3. - art. 42 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę obowiązków organów administracji, w sprawie doręczenia w lokalu administracji, kiedy skarżący stawił się na wezwanie organu
4. - art. 7 i 25 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) poprzez nieustalenie, czy ARiMR przesyłając Skarżącemu częściowo wypełniony wniosek, który został złożony 15 maja 2010 r., działała w ramach upoważnienia ustawowego, tj. czy stosowny przepis ustawowy zawarty w art. 25 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach wraz z rozporządzeniami wykonawczymi upoważniają ARiMR do przekazywania wniosków częściowo wypełnionych oraz, czy organ administracji działał w ramach upoważnienia ustawowego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie dokonały oceny merytorycznej korekty wniosku z 15 maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 15, 59 § 1, 104 § 2, 123 § 1, art. 125 § 1, 145 § 1, 149 § 1 k.p.a., poprzez brak ustalenia i zarzucenia ARiMR, że działając poprzez swoje organy Kierownika Biura Powiatowego oraz Dyrektora Oddziału naruszyła zasady procedury poprzez rozpoznanie sprawy w taki sposób, że przed wyczerpaniem drogi postępowania odwoławczego w cząstkowej sprawie o przywrócenie terminu do poprawienia wniosku złożonego w ARiMR, dokonała rozpoznania i rozstrzygnęła odwołanie w drodze decyzji administracyjnej, czym naruszyła przepis art. 104 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż decyzja kończy sprawę w danej instancji, art. 123 § 1 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowanie wydaje się postanowienia, które nie rozstrzygają sprawy oraz art. 125 § 1 k.p.a., z którego wynika, że na postanowienie służy zażalenie. Ponadto skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił i nie wytknął, że postanowienie z [...] lutego 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu wydane zostało przez organ niewłaściwy w rozumieniu art. 59 § 1 k.p.a.
2. - w całości ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) oraz art. 15, 59 § 1, 104 § 2, 145 § 1, 149 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie bez wyraźnej podstawy prawnej podziału jednej sprawy odwoławczej, opartej na identycznym stanie faktycznym wszczętej na podstawie jednego odwołania z 7 stycznia 2011 r. oraz jednej skargi z 7 kwietnia 2011 r. na trzy odrębne postępowania, czym uniemożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego w zakresie stosowanej procedury, w szczególności nie wytknął organom ARiMR błędu proceduralnego polegającego na zakończeniu postępowania w drodze decyzji przed wyczerpaniem drogi postępowania odwoławczego w cząstkowej sprawie o przywrócenie terminu do poprawienia wniosku, czym naruszył art. 15 i 104 § 2 k.p.a. poprzez zakończenie sprawy w drodze decyzji przed zakończeniem postępowania odwoławczego od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2011 r., nie zbadał, czy postanowienie to wydane zostało przez organ właściwy w rozumieniu art. 59 § 1 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wymaga uprzedniego wyjaśnienia pewnych kwestii związanych z tzw. głębokością orzekania przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ze względu na treść art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd pierwszej instancji zobligowany był do rozstrzygania w granicach danej sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W literaturze utrwalił się pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie, czyli pod względem zgodności z prawem, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej sprzeczny z prawem.

Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne, węższe określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 2007, s. 224; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, Nr 7, s. 33 i n. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 P.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym.

Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kpa, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999/1/19 s. 51 pkt I in fine. Identycznie pod rządami P.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 256/05, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 124. Wskazuje się również na pogląd Z. Kmieciaka, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, Nr 4. 37, że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2012, s. 712 uw. 6).

Rozważania na temat głębokości orzekania w sprawie należy jednak przeprowadzać z uwzględnieniem konkretnej formy działalności organu administracji publicznej, która została zaskarżona do sądu administracyjnego w tej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z postanowieniami art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi, w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżono do sądu administracyjnego postanowienie kończące postępowanie, a mianowicie postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, czyli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wytyczając zakres głębokości orzekania, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku sądowej kontroli postanowienia kończącego postępowanie ingerencja sądu powinna uwzględniać wyłącznie formalny charakter zaskarżonego aktu oraz generalne założenia kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, w tym odnoszące się do wymagań formalnych związanych z jej uruchomieniem. Trafnie wskazano, że podzielenie poglądu, iż badając np. zgodność z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania, sąd administracyjny mógłby rozpoznawać zarzuty skarżącego dotyczące decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygającej "sprawę materialną", byłoby równoznaczne z usankcjonowaniem obejścia zasady uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (zob. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007, Nr 7, s. 37).

W konsekwencji należy dojść do wniosku, że sądowa kontrola postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania zasadniczo powinna obejmować działania administracji publicznej podjęte w postępowaniu prowadzonym w celu wydania zaskarżonego aktu administracyjnego o formalnym charakterze, rozstrzygającego wyłącznie przesłanki procesowe. Poza zakresem tej kontroli pozostają natomiast inne akty i czynności podjęte w ramach tej sprawy, a w szczególności decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku.

Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko niezasadne są zarzuty odnoszące się do wadliwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu z 14 marca 2011 r.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a. Są to bowiem, wbrew stanowisku skarżącego, przepisy prawa procesowego. Zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie ach naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast w żadnej mierze, w jakim stopniu wskazane naruszenia miały wpływ na wynik postepowania zakończonego wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 41 § 1 k.p.a. oraz 42 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., a to już z tego powodu, że naruszenie wskazanych regulacji odniesiono do kwestii doręczenia wezwania do usunięcia braków we wniosku. Ta natomiast kwestia wykraczała poza zakres sprawy ograniczającej się do sadowej kontroli postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i 25 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia postępowania, w tym art. 15, 59 § 1, 104 § 2, 123 § 1, 125 § 1, 145 § 1, 149 § 1 k.p.a. Uzasadniając naruszenie wskazanych regulacji autor skargi kasacyjnej wiązał wadliwość działania organów administracji publicznej z wydawaniem decyzji administracyjnej oraz postanowienia o przywrócenie terminu. W żadnej mierze nie odniesiono wskazanych zarzutów do postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. i naruszenia w całości ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. także nie odnoszą się do postępowania zakończonego postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej jakoby postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania było bezprzedmiotowe. Organ administracyjny, a za nim Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że w sprawie administracyjnej skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które zakończyło się wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Skoro zatem postępowanie przed organem odwoławczym, zainicjowane odwołaniem z dnia 7 stycznia 2011 r., zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, to jedynym możliwym i zgodnym z prawem rozstrzygnięciem było stwierdzenie niedopuszczalności kolejnego odwołania od tej samej decyzji administracyjnej.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne został postawiony w sposób zbyt ogólny. Otóż odnosząc się do takiej konstrukcji tego zarzutu należy wskazać, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.