Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 2886/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 548/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2024 r. nr KOC/1736/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji I i II instancji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a., polegającego na nieustaleniu podmiotu, który pas drogowy przy ul. F. w W. faktycznie zajmował w okresie, za który K. została wymierzona kara pieniężna za jego zajęcie,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, i przyjęciu, że waga naruszenia nie jest znikoma, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, a w szczególności brak negatywnych skutków zajęcia pasa drogowego wprost wskazują na znikomość wagi naruszenia prawa,
4. c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, na skutek błędnego przyjęcia, że przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej miałoby nie mieć zastosowania w przypadku, gdy brak zezwolenia nie miał charakteru incydentalnego,
5. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. a) art. 40 ust. 1-3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przypisanie odpowiedzialności administracyjnej podmiotowi, który nie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, uznając za wystarczającą do przypisania tej odpowiedzialności K. okoliczność, że K. jest trwałym zarządcą nieruchomości,
7. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 189f § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: umowy użyczenia zawartej przez K. z C. oraz zarządzenia nr 18 Szefa K. z dnia 26 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej pod nazwą "C.". Zdaniem skarżącej przeprowadzenie ww. dowodów jest niezbędne dla wyjaśnienia, czy K. powinno być w ogóle stroną postępowania o ukaranie, a jednocześnie przeprowadzenie dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w W. w okresie od dnia 9 lutego 2019 r. do dnia 26 lipca 2023 r. o powierzchni 28,34 m2 urządzeniem obcym innym niż liniowe urządzenie obce, to jest zadaszeniem ochronnym zapewniającym swobodną komunikację z budynkiem przy ul. [...], co w konsekwencji – i zarazem po trzecie – uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 46 165,86 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje, między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który – jak wynika z art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się ochronie pasa drogowego oraz – co trzeba podkreślić – w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia.

Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jako wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tym samym – co trzeba podkreślić w tym miejscu, o czym mowa jeszcze dalej – tezie strony skarżącej, że "[...] daszek był tak nieistotny dla prowadzenia i bezpieczeństwa ruchu drogowego, że organy latami nie dostrzegały jego istnienia" (s. 7 skargi kasacyjnej) sprzeciwia się przywołany powyżej art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z którego aż nadto jasno wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, urządzeń obcych może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu – którym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) – oraz wobec prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku.

Operując – co trzeba podkreślić – w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – który stanowił podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi gminnej) ul. [...] w W. w okresie od dnia 9 lutego 2019 r. do dnia 26 lipca 2023 r. o powierzchni 28,34 m2 urządzeniem obcym innym niż liniowe urządzenie obce, to jest zadaszeniem ochronnym zapewniającym swobodną komunikację z budynkiem przy ul. [...], i zarazem określał zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przywołane ustalenia stanu faktycznego – których skarga kasacyjna nie podważa, albowiem nic takiego nie wynika z jej zarzutów – uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać właśnie stronie skarżącej.

Wbrew jej stanowisku prezentowanym na gruncie zarzutów z pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie odpowiednio, zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w związku z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 28 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 – 3, ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych – trzeba stwierdzić, że organy administracji publicznej nie bez uzasadnionych podstaw – jak nie mniej trafnie ich działanie ocenił Sąd I instancji – przypisały przywołane powyżej naruszenie (delikt administracyjny) stronie skarżącej, a mianowicie K. W odpowiedzi na te zarzuty kasacyjne oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wymaga przede wszystkim podkreślenia – i zarazem przypomnienia, albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że decyzjami odpowiednio, z dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 10 czerwca 2024 r. – wydanymi w rezultacie uwzględnienia wniosków strony odpowiednio, z dnia 27 lipca 2023 r. oraz z dnia 18 marca 2024 r. – udzielono jej zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] o łącznej powierzchni 28,34 m2 (stanowiącej sumę powierzchni 14 m2 i powierzchni 14,34 m2 wskazywanych przez stronę w tych wnioskach) w terminie od dnia 27 lipca 2023 r. do dnia 27 lipca 2033 r. urządzeniem obcym innym niż liniowe urządzenie obce, to jest zadaszeniem ochronnym zapewniającym komunikację z budynkiem przy ul. [...], co zmierzało do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie zajmowania przez stronę powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi poczynając co najmniej od czerwca 2009 r. Jeżeli – co w tym też kontekście wymaga podkreślenia – zasadą jest – co trzeba zaakcentować wobec przypisanego stronie deliktu – że stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wnioskodawca, który po uzyskaniu tego zezwolenia jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej, to jest on również biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, to nie sposób jest twierdzić – albowiem nie jest to racjonalne – że będąc stroną postępowania inicjowanego wskazanymi powyżej wnioskami, a co za tym idzie adresatem decyzji wieńczących te postępowania, skarżąca kasacyjnie strona nie mogła być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

I to w sytuacji, gdy – co nie mniej istotne – przedmiot postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji, tak jak i postępowań, w których zostały wydane przywołane powyżej decyzje dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 10 czerwca 2024 r. dotyczył tego samego pasa drogowego tej samej drogi gminnej – a mianowicie pasa drogowego, w którym strona skarżąca zlokalizowała wymieniony powyżej obiekt zajmując wskazany pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do powyższego podkreślić, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że przywołanych powyżej faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie – w tym faktu zajmowania powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego ul. [...] przez stronę skarżącą w opisany powyżej sposób poczynając co najmniej od czerwca 2009 r., co wynika z informacji organu architektoniczno-budowalnego oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a mianowicie dokumentacji projektowej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K., jako inwestorowi, pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę hotelu "[...]" przy ul. [...] oraz odnoszącej się do projektu zadaszenia z 2004 r., o czym mowa jeszcze dalej w odpowiedzi na zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argumentacja osadzona na gruncie tezy, że adresatem kontrowanej decyzji nie mogła – i nie powinna – być K., która miałaby znajdować swoje uzasadnienie w postanowieniach dołączonej do skargi kasacyjnej umowy użyczenia z dnia 28 stycznia 2011 r. zawartej między K. – jako użyczającym – i C. – jako biorącym do używania – na podstawie której użyczający oddaje biorącemu do bezpłatnego używania i na czas nieoznaczony nieruchomości lub ich części (wymienione w Załączniku nr 1, w tym budynek przy ul. [...]) dla celów określonych w Statucie biorącego do używania.

Jeżeli w korespondencji do znaczenia konsekwencji wynikających – jak wyjaśniono powyżej – z faktu przypisania stronne deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a co za tym idzie z faktu, że przedmiot postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji, tak jak i postępowań, w których zostały wydane przywołane powyżej decyzje dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 10 czerwca 2024 r. dotyczył tego samego pasa drogowego tej samej drogi gminnej oraz z faktu, że – jak również podniesiono powyżej – to K. – jako inwestorowi – zostało udzielone pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę hotelu "[...]" przy ul. [...], wraz z wykonaniem opisanego powyżej zadaszenia, a co za tym idzie z faktu zajmowania powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego ul. [...] przez stronę skarżącą poczynając co najmniej od czerwca 2009 r., to nie sposób jest twierdzić, że prawne znaczenie tychże faktów w rozpatrywanej sprawie mogłaby skutecznie podważać argumentacja osadzona na gruncie przywołanej powyżej umowy.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść, że – jak wynika z postanowień tejże umowy – przeprowadzenie przez biorącego w używanie jakichkolwiek ulepszeń, modernizacji i remontów nieruchomości oraz przeprowadzanie prac budowlanych lub adaptacyjnych wymaga zgody użyczającego (zob. § 3 w związku z § 5), a co więcej, że – jak z kolei wynika z zarządzenia nr 18 w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej pod nazwą "C." – wymienione C. przejmuje zadania publiczne K. (wyłącznie) w zakresie obsługi gospodarczej, techniczno-remontowej, teleinformatycznej, usług wydawniczych i poligraficznych oraz obsługi recepcyjnej, transportowej, medycznej, hotelarskiej, gastronomicznej, rekreacyjnej, gospodarki materiałowej i zaopatrzenia (§ 3), co wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że omawiane stanowisko strony skarżącej nie może być uznane za trafne, a co za tym idzie za skutecznie podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Zgodności z prawem kontrolowanego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca podważa prawidłowość oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, co miałoby prowadzić do wniosku o naruszeniu przez ten Sąd art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na te zarzuty skargi kasacyjnej wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia, że z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – przeciwstawny spójnik "a" – prowadzi również do wniosku, że koniecznym warunkiem stosowania tego przepisu prawa jest kumulatywne zaktualizowanie się tak określonym przesłanek.

Wobec konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu przesłanek stosowania wymienionego przepisu prawa, a mianowicie przesłanki "zaprzestania naruszania prawa", za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jej zakres odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów ciągłych, trwałych lub powtarzający się, polegających na działaniu lub zaniechaniu (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2026; A. Cebera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III (red. H. Knysiak-Sudyka), WKP 2023; A. Cebera, "Zaprzestanie naruszania prawa" jako przesłanka zastosowania art. 189 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 5/2022; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 12 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 663/23; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 584/25 i II GSK 501/25; 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 162/25; 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2593/21), co wobec przypisanego stronie naruszenia prowadzi do wniosku, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – wobec charakteru tego deliktu administracyjnego, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego – znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20).

Ponownie podkreślając, że wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – przeciwstawny spójnik "a" – warunkiem koniecznym stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się określonych nim przesłanek, a w tym kontekście, że – jak wynika z okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy – wobec rozpatrzenia wniosków strony z dnia 27 lipca 2023 r. oraz z dnia 18 marca 2024 r. zostały wydane decyzje – odpowiednio – z dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 10 czerwca 2024 r. udzielające zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] o łącznej powierzchni 28,34 m2 (stanowiącej sumę powierzchni 14 m2 i powierzchni 14,34 m2 wskazywanych przez stronę w tych wnioskach) w terminie od dnia 27 lipca 2023 r. do dnia 27 lipca 2033 r. urządzeniem obcym innym niż liniowe urządzenie obce, to jest zadaszeniem ochronnym zapewniającym swobodną komunikację z budynkiem przy ul. [...], którym to urządzeniem pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi (do czasu wydania wymienionych decyzji) poczynając co najmniej od czerwca 2009 r., w odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację trzeba stwierdzić, że nie podważają one stanowiska Sądu I instancji z którego wynika, że nie jest nieprawidłowa ocena organów administracji publicznej, że waga naruszenia prawa – przypisanego stronie – nie jest znikoma, a co za tym idzie, że nie jest nieprawidłowa ocena tych organów odnośnie do braku zaktualizowana się przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec tego, że na gruncie wymienionego przepisu prawa ustawodawca operuje pojęciem niedookreślonym (nieostrym, o cechach zwrotu szacunkowego, a to gdy uwzględnić, że rekonstrukcja sytuacji opisanej w jego hipotezie wymaga "ustalenia" "wagi naruszenia prawa", co wobec istoty tego środka techniki prawodawczej ma służyć zapewnieniu prawu koniecznej dynamiki, a tym samym aktualności i adekwatności w relacji do kontekstu jego stosowania), za uzasadnione trzeba uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby zajęcia stosownego stanowiska wobec tego pojęcia – lecz jednak z pominięciem przepisu art. 115 § 2 ustawy – Kodeks karny, który nie jest przydatny dla rekonstrukcji wskazanego pojęcia, a to wobec przedmiotu, celów oraz funkcji regulacji administracyjnoprawnej oraz jej autonomiczności, w tym autonomiczność siatki pojęciowej którą operuje (zob. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20; 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1110/21; 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 120/23).

Za warunek konieczny uznania tego stanowiska za prawidłowe trzeba uznać więc to, aby zawierało ono uargumentowaną i wiążącą propozycję rozumienia tego pojęcia na gruncie okoliczności rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania tej normy prawnej.

Z tego też punktu widzenia – i zarazem w korespondencji do dotychczas już przedstawionych argumentów – o znikomej wadze naruszenia prawa nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza na podstawie prezentowanej w ich rekapitulacji tezy, że "[...] daszek był tak nieistotny dla prowadzenia i bezpieczeństwa ruchu drogowego, że organy latami nie dostrzegały jego istnienia" (s. 7 skargi kasacyjnej).

Abstrahując już nawet od tego, że wobec faktu wydania adresowanej do strony decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie jest uprawniona teza, że organy administracji publicznej miałyby nie dostrzec stanu naruszenia prawa, podobnie, jak i nie jest uprawniona teza, że – sugerowane – "niedostrzeganie" przez lata istnienia "daszku" miałoby dowodzić znikomej wagi przypisanego stronie naruszenia prawa, w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej – która w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z operowania przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym, o których była mowa powyżej, nie uwzględnia, że przywoływane przez nią judykaty zapadły na gruncie odmiennych stanów faktycznych – trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw eksponował znaczenie aspektu czasu, jako istotnego elementu okoliczności rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie rozpatrywanego przypadku.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporny fakt, że wraz z wykonaniem wymienionego powyżej obiektu w postaci zadaszenia ochronnego zapewniającego komunikację z budynkiem przy ul. [...], zajmowanie powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego ul. [...] przez stronę bez zgody zarządcy drogi jest datowane co najmniej od czerwca 2009 r., co w relacji do wniosków z dnia 27 lipca 2023 r. oraz z dnia 18 marca 2024 r., którymi strona wystąpiła o udzielenie zezwoleń na zajmowanie wskazanym urządzeniem obcym pasa drogowego, nie może być uznane za pozbawione prawnie istotnego znaczenia dla oceny stopnia wagi naruszenia prawa.

Wobec dat złożenia wymienionych powyżej wniosków o wydanie zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego oraz dat wydanych w rezultacie ich uwzględnienia decyzji – odpowiednio, z dnia 20 grudnia 2023 r. oraz z dnia 10 czerwca 2024 r., którymi udzielono zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] o łącznej powierzchni 28,34 m2 (stanowiącej sumę powierzchni 14 m2 i powierzchni 14,34 m2 wskazywanych przez stronę w tych wnioskach) w terminie od dnia 27 lipca 2023 r. do dnia 27 lipca 2033 r. urządzeniem obcym innym niż liniowe urządzenie obce, to jest zadaszeniem ochronnym zapewniającym komunikację z budynkiem przy ul. [...] – w relacji do zajmowania powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi poczynając co najmniej od czerwca 2009 r., za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że okres zajmowania przez stronę części powierzchni wymienionego pasa drogowego był bardzo długi.

Jeżeli w tym też kontekście – i zarazem w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji (zob. s. 21 – 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – podkreślić – o czym była mowa na wstępie – że wobec funkcji pasa drogowego, nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować w nim obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, to wobec ścisłej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia nie można pomijać znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z przepisu art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie, że za zajęcie – za zgodą zarządcy drogi – pasa drogowego pobiera się opłatę, która w sposób określony w ustawie (zob. art. 40 ust. 6 i ust.

8) jest ustalana przez właściwego zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, którą udzielane jest zezwolenie, a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 40a ust. 1 przywołanej ustawy, z którego nie mniej jasno wynika, że beneficjentem opłat za zajęcie pasa drogowego – jak również kar pieniężnych nakładanych za jego zajęcie bez zezwolenia – jest, między innymi, budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Ocena skutków naruszenia prawa, a co za tym idzie ocena stopnia wagi naruszenia prawa przypisanego stronie skarżącej nie może więc nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – której istotę strona skarżąca zupełnie pomija – w relacji do niespornego w sprawie faktu zajmowania przez stronę powierzchni 28,34 m2 pasa drogowego ul. [...] bez zgody zarządcy drogi datującego się co najmniej od czerwca 2009 r., a co za tym idzie nie może nie uwzględniać prawnie istotnego znaczenia tego faktu dla wniosku odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Fakt ten w relacji do treści oraz funkcji przywołanej regulacji prawnej uzasadnia bowiem wniosek, że waga naruszenia prawa – przypisanego stronie – nie była znikoma. Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – kompensacyjna funkcja kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście okres przypisanego stronie naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – a mianowicie od dnia 9 lutego 2019 r. do dnia 26 lipca 2023 r. – który determinuje – jak wynika z przepisów obowiązującego prawa (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych) – wymiar kary pieniężnej nakładanej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zestawić ze znaczeniem konsekwencji wynikających z art. 189g § 1 k.p.a., co siłą rzeczy sprzeciwia się sugestii, że czas utrzymywania stanu niezgodnego z prawem nie był długi. Jeżeli ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby wskazany (ekonomiczny) aspekt oceny wagi naruszenia prawa – który w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji eksponującego inne jeszcze aspekty tej oceny prowadzi do wniosku, że waga naruszenia prawa przypisanego stronie nie była znikoma – stanowił przedmiot argumentacji zmierzającej do podważania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a to wobec na przykład jego pomięcia, czy też niewykazania jego istotnego znaczenia – to wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skarga kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13), a co za tym idzie wobec tego, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że zarzuty z pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za tym bardziej nieusprawiedliwione.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.