Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 634/11 oddalił skargę K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
W dniu 5 października 2010 r. K. P. (dalej: skarżący) wniósł o umorzenie należności z tytułu składek i odsetek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy.
Decyzją z 30 listopada 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. P. umorzenia należności. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący zakończył działalność gospodarczą, a 1 sierpnia 2006 r. został wyrejestrowany jako płatnik składek, zaległości składkowe powstały w latach 2003 do lipca 2006 r. Obecnie skarżący mieszka z żoną, która jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania rodziny jest renta K. P. w wysokości 1.805, 97 zł brutto, ponieważ został uznany za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Rodzina ponosi miesięcznie typowe wydatki na swoje utrzymanie. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Odnosząc tę regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, jak również brak jest innych przesłanek umorzeniowych.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. P. stwierdził, że ze względów zdrowotnych nie jest w stanie uregulować zadłużenia co powoduje, że zaległości powinny zostać umorzone. Ponadto wskazał, że zadłużenie zostało spowodowane nierzetelnością jego kontrahenta.
Decyzją z [...] lutego 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. ZUS po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego ustalił, że wnioskodawca wraz z żoną utrzymują się z renty K. P., a rodzina nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto ustalono, że wnioskodawca nie cierpi na chorobę przewlekłą, jak również nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.
Tę decyzję K. P. zaskarżył do WSA w G. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3b u.s.u.s. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości; oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że strona nie spełnia warunków do wydania decyzji o umorzeniu zaległości.
W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądowe wyrażono pogląd, iż istotne znaczenie dla tej sprawy ma to, że skarżący znalazł się w trudnej sytuacji finansowej z powodu nierzetelności swojego kontrahenta.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 3 sierpnia 2011 r. strona skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednak w takiej sytuacji, to zobowiązany ma obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Sąd podkreślił, że z użytego w tych przepisach przez ustawodawcę zwrotu "należności mogą być umarzane" wynika uznaniowy charakter decyzji wydanej na ich podstawie. Oznacza on, że organ może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Niemniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
WSA w G. nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został jego zdaniem dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a po dokonaniu jego oceny prawidłowo uznano, że nie zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia przesłanek umorzeniowych.
Sąd przypomniał, że ocena każdego rozstrzygnięcia wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzeniowej dokonywana jest pod kątem słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy u.s.u.s. poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.s.u.s. stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.
Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić, aby nie naruszył prawa. Patrząc na to zagadnienie również z drugiej strony – interesu ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ winien uwzględnić również to, że uzasadniony przypadek nie może być rozumiany jako wola zakończenia starej sprawy dotyczącej ubezpieczenia społecznego, gdyż tego typu podejście do sprawy nie uwzględnia całej jej strony publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. P., domagając się jego uchylenia i zwrócenia sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący nie spełnia przesłanek pozwalających na umorzenie jego należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności;
§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącego, uregulowanie przez niego należności na rzecz ZUS Oddział w S. nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym źródłem dochodu skarżącego i jego małżonki jest renta skarżącego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w wysokości 1.052,94 zł, natomiast miesięczne wydatki gospodarstwa domowego, które skarżący prowadzi - wraz z bezrobotną żoną, wynoszą ok. 1.494 zł. Potencjalne miesięczne wydatki skarżącego przekraczają więc jego dochody z tytułu renty, a więc ma on trudności z zaspakajaniem podstawowych potrzeb rodziny już teraz. Obciążenie skarżącego obowiązkiem zapłaty zaległych składek do ZUS pozbawi skarżącego oraz jego małżonkę wszelkich środków do życia, skazując ich tym samym na życie w skrajnym ubóstwie. Stan majątkowy skarżącego również nie rokuje zaspokojeniem należności wobec ZUS. Stanowisko WSA jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i ważnym interesem skarżącego.
Zwrócono również uwagę, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ważny interes wnioskodawcy mogą usprawiedliwić takie okoliczności jak stan zdrowia wnioskodawcy i jego rodziny oraz wpływ spłacania zadłużenia na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb zainteresowanego i jego rodziny, a sytuacja, w której zapłata należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne spowoduje konieczność korzystania przez zobowiązanego z coraz to większych środków państwa, nie jest zgodna z interesem zarówno zobowiązanego jak i nie jest zgodna z interesem publicznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie określonych przepisów prawa w określonej formie, sama zakreśla obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie nie może on z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.
Poglądy te znalazły wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się mianowicie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, to sąd był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie mógł domyślać się – czy interpretować – intencji autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw. Musiał opierać się na przepisach wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych (por. wyrok NSA z 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 86/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 37). Konsekwencją związania sądu kasacyjnego podstawami środka odwoławczego jest obowiązek wskazania konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący obligatoryjnie musi wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, zobowiązany jest wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, uznając, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach skarżący wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być ten przepis przy danym stanie faktycznym zastosowany.
Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne. Nadto co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). Stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.
Jak już wskazano wyżej błędna wykładnia prawa materialnego to w ujęciu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wadliwe odczytanie (zrozumienie) sensu określonego uregulowania prawa materialnego przez Sąd I instancji.
Podniesione w skardze kasacyjnej przez skarżącego dwa zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; po pierwsze, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. polegającego na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący nie spełnia przesłanek pozwalających na umorzenie jego zaległości w opłacaniu należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; po drugie, § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne polegającego zdaniem skarżącego, na uznaniu przez Sąd I instancji, że uregulowanie przez niego zaległych należności na rzecz ZUS, mając na uwadze jego stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie pozbawiłoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Dokonując analizy postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w świetle powołania się przez skarżącego na błędną wykładnię wskazanych wyżej regulacji prawnych należy stwierdzić, że jej autor w żadnej mierze nie wyjaśnił i nie uzasadnił, jak powinna brzmieć prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Na poparcie błędnej wykładni powołanych przepisów skarżący przytoczył jedynie fragmenty wyroków WSA i NSA, w których sądy dokonały wykładni cytowanych przepisów prawa materialnego. Takie działanie skarżącego polegające na przedstawieniu stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych nie realizuje jego obowiązku w zakresie zaprezentowania właściwego brzmienia zaskarżonego przepisu.
Skarżący nie wskazał właściwej według niego wykładni, mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, jaką powinien był dokonać Sąd I instancji, a w stosunku, do której, stanowisko mógłby zająć Naczelny Sąd Administracyjny. Przed wszystkim jednak nie sprecyzowano na czym miała polegać wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd i Instancji.
W przedmiotowej skardze zarzuty kasacyjne oparte zostały wyłącznie na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej jego wykładni. Na uwagę zasługuje fakt, iż skarżący w preambule skargi kasacyjnej, jako podstawę prawną zaskarżenia, wskazał także pkt 2 cyt. art. 174 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże poza przywołaniem tej podstawy prawnej nie przytoczył żadnych zarzutów procesowych w tym zakresie.
Wobec tak skonstruowanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, przyjął za bezsporny stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych na dzień wydania decyzji, ustalony w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a który został skontrolowany przez Sąd I instancji. W tej sytuacji powoływanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przez skarżącego na nieprawidłowości co do poczynionych ustaleń stanu faktycznego stało się bezskuteczne, albowiem w petitium skargi kasacyjnej, jak wyżej podkreślono, nie sformułował on żadnych zarzutów natury procesowej skierowanych do przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokonanej kontroli sądowej.
Skarżący wskazał, że "w toku postępowania przed WSA podnosił, iż ustalenia faktyczne dokonane przez ZUS nie uwzględniają wszystkich aspektów sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego istotnych dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. WSA stwierdzając, iż ustalenia ZUS są prawidłowe i wyczerpujące, dokonał wykładni przepisów prawa w odniesieniu do błędnie ustalonego stanu faktycznego." Ponadto skarżący stwierdził, że "powyższe naruszenie (dot. art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) jest konsekwencją błędnej interpretacji ustalonego stanu faktycznego, zarówno na etapie postępowania prowadzonego przez ZUS Oddział w S., jak i postępowania przed WSA".
Skarżący w ten sposób w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej podjął nieudaną próbę wywiedzenia błędnej wykładni przepisów materialnych z błędnie ustalonego stanu faktycznego, tym samym dążył do zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie zgłoszonym zarzutem naruszenia prawa materialnego, co jak wcześniej wskazano jest niewłaściwe.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi, sąd ten nie mógł przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyjść poza wyznaczone mu granice i uwzględnić zarzuty skarżącego poczynione wobec ustaleń faktycznych. Do tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się ustosunkować i w świetle wyżej poczynionych uwag uznał je za nieusprawiedliwione.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.