Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 969/12 oddalił skargę S. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o przyznaniu płatności w zmniejszonej wysokości w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywienia".
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. S. J. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. o przyznanie płatności w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywienia". Zadeklarował do zwrotu kwotę 1.300 zł. Do wniosku załączył m.in. fakturę VAT nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na kwotę 1065,57 zł netto i formularz [...] zawierający zestawienie faktur lub równoważnych dokumentów księgowych dotyczących operacji w 12-miesięcznym okresie pomocy, wskazując 1065,57 zł jako kwotę wydatków kwalifikowanych. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca w dniu [...] listopada 2011 r. złożył korektę wniosku. Zadeklarował do zwrotu kwotę 1065,57 zł.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. przyznał S. J. płatność w ramach powyższego działania w drugim okresie korzystania z pomocy [...] w zmniejszonej wysokości 692 zł.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że pomoc finansowa z tytułu uczestnictwa w systemie jakości żywności (rolnictwo ekologiczne) wynosi nie więcej niż 966 zł. Skoro rolnik zadeklarował do zwrotu 1.300 zł, to przekroczył kwotę płatności o więcej niż 3 %, więc należało zastosować redukcję, polegającą na odjęciu od kwoty wnioskowanej kwoty kwalifikowanej, co dało 304 zł. Płatność zredukowana wyniosła zatem 966 zł – 304 zł, czyli 692 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie uwzględnił korekty odnośnie wysokości deklarowanej kwoty, gdyż została ona dokonana dopiero w odpowiedzi na wezwanie wykazujące nieprawidłowości w treści wniosku.
W skardze do WSA w W. S. J. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie płatności za wnioskowany okres w maksymalnej kwocie 966 zł. Argumentował, że podając do zwrotu 1.300 zł, czyli kwotę zawierającą podatek VAT popełnił omyłkę, którą poprawił składając korektę wniosku i wykazując kwotę 1065,57 zł. Uznał, że organ nie powinien zastosować redukcji płatności, ponieważ różnica pomiędzy kwotą zadeklarowaną 1065,57 zł a kwotą kwalifikowaną 966 zł wyniosła 69,57 zł, a więc mniej niż 3 %.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. WSA w W. skargę oddalił.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści § 3 pkt 3 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 20, poz. 119 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 22 stycznia 2008 r." wynika, że pomoc jest przyznawana rolnikowi, który uczestnicząc we wspólnotowych systemach jakości żywności wytwarza produkty rolnictwa ekologicznego.
Z kolei § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz ust. 3 stanowią, że pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności obejmujących okresy kolejnych 12 miesięcy, a wysokość pomocy na każdy z pięciu okresów wynosi nie więcej niż 966 zł. Wysokość pomocy oblicza się na podstawie poniesionych przez rolnika kosztów, nieobejmujących podatku VAT (§ 8 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 22 stycznia 2008 r.).
Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że rolnik zadeklarował do zwrotu kwotę poniesionych kosztów obejmującą podatek VAT, co było oczywiście sprzeczne z treścią § 8 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 22 stycznia 2008 r. i zostało wykryte przez organ. Konsekwencją wezwania była korekta wniosku, a następnie przyznanie płatności w zmniejszonej wysokości z uwagi na postanowienia art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006".
Sąd I instancji podkreślił dalej, że powołanie przez organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.) nie miało wpływu na wynik sprawy, bo jego art. 34 stanowi, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 obowiązuje nadal do wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r., a więc takich jak wniosek skarżącego, zaś porównanie art. 31 dawnego rozporządzenia z art. 30 nowego doprowadziło Sąd do wniosku, że miały one co do zasady identyczną treść. Mający w tej sprawie zastosowanie art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 stanowił, że państwo członkowskie sprawdza wniosek o płatność otrzymany od beneficjenta i określa kwoty które kwalifikują się do wsparcia. Państwo członkowskie określa:
- a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi wyłącznie w oparciu o wniosek o płatność;
- b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po stwierdzeniu kwalifikowalności wniosku o płatność.
Jeżeli kwota określona zgodnie z lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z lit. b) o więcej niż 3 % do kwoty określonej zgodnie z lit. b) należy zastosować redukcję. Kwota redukcji stanowi różnicę między tymi dwoma kwotami.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskował pierwotnie o wypłatę kwoty 1.300 zł. Maksymalnie mógł wnioskować o wypłatę kwoty 996 zł. Różnica między tymi kwotami była niewątpliwie wyższa niż 3 %, stąd uprawnione było zastosowanie redukcji wynoszącej 304 zł. Organ prawidłowo wyliczył kwotę płatności odejmując od kwoty 966 zł kwotę 304 zł, co dało 692 zł. Z tego względu Sąd odmówił przyznania racji skarżącemu, że redukcja powinna stanowić różnicę między kwotą wnioskowaną do wypłaty w korekcie wniosku (dokonanej po stwierdzeniu nieprawidłowości przez organ) 1065,57 zł a kwotą należną, czyli 996 zł.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał w toku postępowania, że nie ponosi winy za włączenie do płatności niekwalifikującej się kwoty, bowiem składając wniosek o przyznanie pomocy złożył równocześnie oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania i wypłaty pomocy.
Z wymienionych powodów WSA w W. przyjął, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.
II
Skargę kasacyjną złożył S. J. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, 8, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i oparcie się jedynie na części materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie zasadności podjętych decyzji – tzn. nieuwzględnienie korekty wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. ani jego wyjaśnień, a także załączników do wniosku z dnia [...] września 2011 r., które stanowią jego integralną część;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dlaczego, zdaniem Sądu I instancji, omyłki skarżącego nie można uznać za działanie niezawinione;
- 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i zaakceptowanie zastosowanej przez organ administracji redukcji, podczas gdy skarżący wykazał, że podanie przez niego we wniosku błędnej kwoty było jedynie omyłką pisarską, nie zaś działaniem zawinionym, wobec czego w przedmiotowej sprawie redukcja nie powinna mieć zastosowania;
- 3. błąd w sentencji wyroku, polegający na wskazaniu, że skarga dotyczy decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r., podczas gdy wspomniana decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2011 r.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, gdyż w sprawie nie wyjaśniono dlaczego przy podejmowaniu decyzji nie wzięto pod uwagę wszystkich dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, a więc załączników do wniosku i jego korekty, z których jednoznacznie wynika wysokość wnioskowanej kwoty, jak również dowodzą one, że błędne podanie kwoty 1.300 zł w treści pierwotnego wniosku było wynikiem omyłki pisarskiej, nie zaś świadomym działaniem wnioskodawcy.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że redukcja płatności nie ma zastosowania, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za włączenie do płatności niekwalifikującej się kwoty. Kwestii winy organy nie zbadały, choć ma ona kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści uzasadnienia wyroku w tym zakresie w ogóle nie wynika na jakiej podstawie Sąd wnioskował, że rolnik ponosi winę za włączenie do płatności niekwalifikującej się kwoty i jakiemu celowi to włączenie miałoby służyć, skoro do formularza wniosku załączono fakturę oraz prawidłowo wypełniony formularz zawierające kwotę 1065,57 zł. Skarżony wyrok jest niezgodny z prawem, gdyż Sąd uznał za zgodne z prawem decyzje organów ewidentnie naruszające zasady postępowania wyjaśniającego.
Prezes ARiMR nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego też powodu nie mogła być uwzględniona.
Wnoszący skargę kasacyjną swoją skargę oparł na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., jednak żaden z podnoszonych w niej zarzutów nie ma prawnego uzasadnienia. Ze względu na powołanie w podstawie skargi kasacyjnej obu podstaw kasacyjnych NSA w pierwszej kolejności zobowiązany jest rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów formalnych daje podstawę do oceny sposobu kontroli sprawowanej przez ten Sąd w zakresie przepisów materialnych.
Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie tych przepisów nastąpiło z tego powodu, że Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i tym samym nie uwzględnił skargi w sytuacji, gdy decyzje kontrolowane w postępowaniu sądowoadministrcyjnym naruszają podstawowe zasady odnoszące się do oceny materiału dowodowego, która nie uwzględniła słusznego interesu wnoszącego skargę kasacyjną.
Zarzut ten nie jest trafny. W ocenie NSA postępowanie dowodowe przed organami Agencji było prowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo ocenił te działania. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że twierdzenie skarżącego o braku winy w wadliwym wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności z tytułu uczestnictwa rolników w systemach jakości żywności nie zostało udowodnione, a przez to nie było podstaw by organy przyjęły, że wniosek został złożony bez naruszenia stosownych przepisów, a przez to nie było podstaw do redukcji płatności. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafne przyjął, że złożenie wniosku i wskazanie w nim wnioskowanej kwoty uwzględniającej podatek VAT nie może być traktowane jako błąd usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną ubiegając się o pomoc finansową ze środków unijnych potwierdził znajomość obowiązujących procedur, a zatem także sposobu określenia kwoty podlegającej wypłacie.
Co do tego faktu nie ma wątpliwości, bo w aktach sprawy znajduje się oświadczenie S. J. Poza tym, dla oceny zachowania wnioskodawcy nie bez znaczenia jest regulacja prawna odnosząca się do trybu wypłaty tej pomocy. Podkreślić należy, że podstawą uzyskania płatności jest wniosek, który składa podmiot ubiegający się o płatność, a samo uzyskanie takiej pomocy nie wiąże się z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Wniosek jest deklaracją wnioskodawcy co do okoliczności uprawniających do przyznania płatności, zatem wymaga od wnioskodawcy starannego przedstawienia faktów prawnie wiążących. NSA zauważa, że Sąd I instancji trafnie ocenił sposób działania wnoszącego skargę kasacyjną i nie przyjął, że wniosek przez niego złożony był następstwem błędu, gdyż wnioskodawca dokonał jego korekty dopiero w sytuacji, gdy organy ustaliły jego wadliwość i wezwały wnioskodawcę do dokonania korekty.
Zatem jest to zupełnie inna sytuacja niż ta, w której sam wnioskodawca występuje z korektą zanim błąd został wytknięty przez organ. Wypełnienie wniosku o przyznanie płatności w ramach programu "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" ma sformalizowany charakter, a przez to wymaga właściwego działania wnioskodawców. Wady w tym zakresie tylko w usprawiedliwionych sytuacjach mogą być traktowane jako działania niezawinione, a z takim nie mamy do czynienia w przypadku wnoszącego skargę kasacyjną, co Sąd I instancji wyraźnie podkreślił. Dodać także należy, że ten sposób kształtowania postępowania wyjaśniającego wynika z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), w treści obowiązującej w chwili wydania decyzji, która ma zastosowanie w sprawie objętej skargą kasacyjną.
Poza sporem pozostaje, że w ramach tego przepisu modyfikacji podlegają zasady ogólne odnoszące się do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, pomimo że zastosowanie do nich znajdują przepisy k.p.a. W tych postępowaniach strony muszą być aktywnymi uczestnikami postępowań wyjaśniających i na nich spoczywa ciężar dowodu co do okoliczności, z których wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne. Wnoszący skargę kasacyjną nie przeprowadził przekonywującego dowodu w zakresie niezawinionego podania kwoty podlegającej zwrotowi. Ten fakt podkreślił Sąd I instancji odmawiając uwzględnienia skargi. NSA to stanowisko podziela, co oznacza, że ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieskuteczny.
Podobnie należy ocenić drugi zarzut naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji narusza wskazany przepis, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera stanowiska w zakresie oceny charakteru omyłki w wypełnieniu wniosku. Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że ten zarzut nie ma oparcia w faktach. Sąd I instancji odniósł się do kwestii podnoszonej przez wnoszącego skargę kasacyjną i dokonał jej oceny przyjmując, że działanie wnoszącego skargę kasacyjną polegające na wadliwym wypełnieniu wniosku nie może być uznane za niezawiniony błąd. To stanowisko nie odpowiada ocenie formułowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną, ale z tego nie wynika, że uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, a przez to dokonaniu wadliwej redukcji płatności. Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy Agencji dokonały właściwej wykładni art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, bo przyjęły, że redukcja jest różnicą między kwotą wskazaną we wniosku przez wnioskodawcę (w rozpoznawanej sprawie było to 1.300 zł), a kwotą, którą należy wypłacić po sprawdzeniu kwalifikowalności o płatność (996 zł). Ponieważ różnica między tymi kwotami była wyższa niż 3 % to kwotę 966 zł (maksymalna dopłata) należało pomniejszyć o różnicę między kwotą 1.300 zł a 966 zł. Tak zastosowały przepis organy Agencji a Sąd I instancji aprobował ten sposób redukcji dopłaty. W ocenie NSA takie działanie odpowiada prawu, zatem zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 należało uznać za niezasadny.
Błąd w sentencji wyroku co do oznaczenia daty decyzji nie może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, gdyż ten rodzaj wadliwości może być usunięty środkami prawnymi służącymi eliminacji takich uchybień przez sprostowanie wyroku.
NSA stwierdza, że skarżący kasacyjnie złożył osobiście uzupełnienie skargi kasacyjnej. Jednak ze względu na treść art. 175 p.p.s.a. takie uzupełnienie nie ma skutku prawnego, gdyż nie zostało sporządzone przez podmiot uprawniony do sporządzenia skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.