Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015r. sygn. akt I SA/Gd 617/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z dnia [...] lutego 2015r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011; w pkt 2 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; w pkt 3 zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. na rzecz S. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011r. przyznał S. G. płatności na rok 2011 w łącznej wysokości 14.972,69 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 12.758,28 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 2.214,41 zł. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. odmówił zaś przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na 2011r., wskazując, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 19,08 ha a powierzchnia stwierdzona wyniosła 14,83 ha, co oznacza, iż różnica między tymi powierzchniami wyniosła 28,6581%, co uzasadniało zastosowanie art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył w całości postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014r. organ I instancji odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2011r.
Po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011r. oraz odmówił przyznania skarżącemu płatności na rok 2011, zaś organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015r. uchylił decyzję organu I instancji. Uznał bowiem, że decyzja z dnia [...] października 2014r. została wydana w sprawie, w której nie zostało wznowione postępowanie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a decyzja z dnia [...] października 2014r. rażąco narusza art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ nie wznowił postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wyższego stopnia winien stwierdzić jej nieważność. Jednakże przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego i organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w tym przepisie, dlatego organ II instancji uchylił decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uwzględniając skargę S. G. na tę decyzję, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, które to postępowanie należy do nadzwyczajnych trybów administracyjnych i służy wzruszeniu decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to, jak argumentował Sąd, otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, co oznacza, że czynności podjęte przed wydaniem tegoż postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. nie zostało wydane, co stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia przez organ postępowania wznowieniowego. W myśl bowiem art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji, o treści innej niż wynikająca z art. 138 k.p.a. a wydanie decyzji nieprzewidzianej tą regulacją rażąco narusza prawo. Organ na mocy tego przepisu uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i nierozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania. W sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, nie rozstrzygnął co do dalszego biegu postępowania, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji Kierownika BP ARiMR w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł S. G., zaskarżając ten wyrok w całości, a w istocie uzasadnienie wyroku, i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2014r. (odmawiającej płatności) i umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2011r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że może być dalej prowadzone postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz w zw. z art. 134 1 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowych wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania, umożliwiających organowi uchylenie decyzji z dnia [...] października 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem prawidłowego wszczęcia postępowania o wznowienie, gdy tymczasem sprawa o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2011 w stosunku do skarżącego, mocą decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2014r., została już rozstrzygnięta (ostatecznie umorzono postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2011r.).
Zważywszy na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 2 p.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł zaś o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeśli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeśli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu wówczas gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie ulegałaby zmianie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., II GSK 1991/16).
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez S. G. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Stwierdzona wadliwość uzasadnienia tego wyroku nie skutkuje bowiem zmianą sentencji tego wyroku, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz w zw. z art. 134 1 p.p.s.a., tj. zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Istota tego zarzutu sprowadza się do sformułowania przez Sąd I instancji wadliwych, zdaniem skarżącego, wskazań dla organu co do dalszego postępowania, skutkujących w konsekwencji przyjęciem dopuszczalności dalszego prowadzenia wznowieniowego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się bowiem z sytuacją, w której sprawa przyznania płatności zostanie ponownie w trybie wznowienia postępowania rozpoznana, oceniona i rozstrzygnięta, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, według skarżącego, o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Zgodność orzeczenia z prawem nastąpi, jego zdaniem, gdy orzeczenie w sprawie nie będzie otwierało drogi do dalszego procedowania.
Za pomocą tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjne zmierza do podważenia dokonanej w zaskarżonym wyroku oceny okoliczności umorzenia przez organ wznowieniowego postępowania. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku nie służy jednak do skutecznego zwalczania prawidłowości przyjętego stanu faktycznego czy stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., II GSK 1061/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia, a merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu tego przepisu (tak np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może natomiast stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku, w szczególności gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, tj. gdy jest ono lakoniczne i ogólnikowe (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1873/12, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., I OSK 2685/13).
Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, iż zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia a sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu I instancji, jak i motywy podjętego wyroku. Odrębną kwestią jest natomiast kwestionowana skargą kasacyjną prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego aktu.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który – eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej i odmowie przyznania płatności (z uwagi na niekompletność sentencji tej decyzji) – podzielił jednakże pogląd organu odwoławczego, że w sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, co stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia postępowania wznowieniowego. W konsekwencji za zasadne Sąd I instancji uznał uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej. To stanowisko Sądu I instancji skarżący kasacyjnie kwestionuje faktem funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe, który to fakt, jego zdaniem, oznacza, że sprawa wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności została ostatecznie już rozstrzygnięta a organ, umarzając to postępowanie, uznał brak postaw prawnych do wzruszenia w trybie wznowieniowym decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu kasacyjnie wnioskowaną płatność.
Umorzenie postępowania ma bowiem, jak argumentuje skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dalszą konsekwencję w postaci zaistnienia skutku określonego w art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym zasadę res iudicata.
W tym zakresie zarówno stanowisko Sądu I instancji, jak i skarżącego kasacyjnie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwe, co jest konsekwencją błędnej oceny skutków prawnych i znaczenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2014r. (uchylającej decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2014r. i umarzającej postępowanie zakończone tą decyzją) dla sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2011r. (przyznającą skarżącemu płatność na rok 2011). Decyzja z dnia [...] sierpnia 2014r. została, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i skarżącego kasacyjnie, wydana nie w wyniku wznowieniowego postępowania, lecz w trybie zwykłym. Wskazuje na to zarówno podstawa prawna, jak i argumentacja uzasadnienia tej decyzji. Decyzją tą Dyrektor uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2014r. odmawiającą przyznania skarżącemu kasacyjnie wnioskowanej płatności na rok 2011 i umorzył postępowanie w sprawie przyznania tej pomocy.
Podejmując tę decyzję, Dyrektor wskazał w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną), w podstawie faktycznej zaś okoliczność rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącemu płatności na rok 2011 ostateczną decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2011r. To właśnie ta ostatnia okoliczność spowodowała, jak wskazał Dyrektor w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r., uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2014r. i umorzenie postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2011. Sprawa przyznania skarżącemu kasacyjnie tej płatności została rozstrzygnięta, co podkreślił Dyrektor, dwoma decyzjami, tj. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. i decyzją z dnia [...] maja 2014r. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2011 zostały natomiast wydane – będące przedmiotem kontroli w tym postępowaniu - decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2014r. uchylająca decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2011r. oraz uchylającą ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2015r.
Podstawę prawną tych decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 151 k.p.a., podstawę faktyczną zaś okoliczność zawyżenia przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o płatność powierzchni gruntów, kwalifikowanych do płatności. W decyzjach tych wprost też wskazano na wydanie w dniu [...] kwietnia 2014r. postanowienia Kierownika BP ARiMR o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności. Jednakże Dyrektor – oceniając legalność podjętej przez Kierownika BP ARiMR w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] października 2014r. – błędnie uznał, iż decyzja ta została wydana w sprawie, w której nie zostało wznowione postępowanie, bowiem wznowione z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2011 zostało umorzone decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r.
W konsekwencji uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiej oceny okoliczności faktycznej wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie sposób jednak, jak już wskazano, podzielić. Wbrew bowiem Dyrektorowi, co następnie podzielił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, tj. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r., i nie było z tej przyczyny podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014r. a organ odwoławczy zobowiązany był do merytorycznej oceny zasadności uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności na rok 2011. W tym więc zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i stanowisko skargi kasacyjnej co do zaistnienia w niniejszej sprawie res iudicata jest wadliwe. Jednakże pomimo wskazanej wadliwości stanowiska Sądu I instancji wyrok odpowiada prawu, bowiem zasadnie Sąd ten – wychodząc poza zarzuty skargi - dostrzegł naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 k.p.a. Przepis ten, zawierający zamknięty katalog rozstrzygnięć odwoławczych, nie uprawnia organu odwoławczego wyłącznie do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz nakłada obowiązek jednoczesnego rozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania ewentualnie co do istoty sprawy.
Podjęcie rozstrzygnięcia decyzji o treści nieznanej art. 138 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu mające istotny wpływ na wynik sprawy i jest samoistną przesłanką uzasadniającą eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016r., II SA/Kr 1121/16, LEX nr 2181189). Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w art. 138 k.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016r., II SA/Sz 216/16, LEX nr 2098471).
Zasądzone na rzecz organu od strony skarżącej kasacyjnie koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł obejmują - stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490), zwanego rozporządzeniem - wynagrodzenie radcy prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia.