Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 88/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M. - wspólnika spółki cywilnej "B." - na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2012.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2012 r. P.M. - wspólnik spółki cywilnej "B." - złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok.
W dniu 18 kwietnia 2013 r. skarżący złożył u Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: G. [...], gmina N., powiat myśliborski.
Kierownik BP ARiMR w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Myśliborskiego Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w Dębnie (dalej: Kierownik BP ARiMR w Dębnie), a ten postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na postanowienie z dnia 14 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W dniu 27 marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika BP ARiMR w Dębnie wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby adres: ul. K., [...], powiat białobrzeski. W związku z powyższym zawiadomieniem z 3 lipca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Dębnie przekazał sprawę do organu właściwego - Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach.
Pismem z 9 kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień.
W dniu 31 marca 2015 r. skarżący wniósł do organu odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach postępowania w sprawie przyznania płatności.
Organ odwoławczy postanowieniem z 11 maja 2015 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Pismem z 11 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2012 rok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
Sąd miał na uwadze, że pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ I instancji był w przewlekłości od sierpnia 2014 r., tj. od momentu przekazania przez Kierownika BP ARiMR w Dębnie akt dotyczących umorzenia postępowania w sprawie anulowania wpisu spółki do ewidencji producentów. Wtedy bowiem, jego zdaniem, ustała przesłanka zawieszenia.
W ocenie WSA, wobec zawieszenia postępowania, nie można Kierownikowi BP ARiMR postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są bowiem odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego.
W dacie złożenia skargi, tj. 11 czerwca 2015 r., postępowanie było zawieszone. Również w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 rok było zawieszone. W związku z powyższym, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie.
Jednocześnie Sąd zauważył, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy kontrolę taką skarżący zainicjował wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który po merytorycznym rozpoznaniu sprawy skargę oddalił.
W związku z kolejną zmianą siedziby spółki, w lipcu 2014 r. sprawa przekazana została ponownie do Kierownika BP w Białobrzegach. Powyższe w ocenie Sądu I instancji skutkuje uznaniem, że organ I nie prowadził sprawy w sposób przewlekły. Skoro bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało zawieszone przez właściwy organ prowadzący, tj. Kierownika BP w Dębnie, to organ zaskarżony, tj. Kierownik BP ARiMR w Białobrzegach - aktualnie właściwy w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności - nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie zainicjowane wnioskiem z 15 maja 2012 r. do czasu zakończenia postępowania wpadkowego dotyczącego tego zawieszenia.
Jednocześnie, na sprawność postępowania w sprawie wpływ, zdaniem WSA, miały też decyzje samego skarżącego polegające na dwukrotnej zmianie siedziby spółki, skutkujące zmianą właściwości organu. Wobec zawieszenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR w Dębnie i przekazania akt do organu I instancji na etapie zawieszenia, nie można Kierownikowi BP w Białobrzegach postawić zarzutu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji braku wniosku skarżącego o podjęcie postępowania, jak również braku informacji o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania.
Zdaniem Sądu, skarżący po otrzymaniu decyzji Kierownika BP ARiMR w Dębnie z dnia 10 czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania będącego przyczyną zawieszenia, wiedząc o zmianie właściwości organu do rozpoznania tej sprawy i kwestionując postanowienie o zawieszeniu postępowania powinien niezwłocznie (w swoim interesie) złożyć w organie I instancji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Taki wniosek, zgodnie z art. 97 § 2 kpa, strona może złożyć również, gdy postępowanie zostało zawieszone z urzędu. Tymczasem omawianą decyzję pełnomocnik złożył dopiero na rozprawie przed Sądem w dniu 17 grudnia 2015 r., co świadczy o braku współdziałania strony z organem. WSA podniósł, że to nie organ I instancji zawieszał postępowanie w sprawie, a Kierownik BP ARiMR w Dębnie nie poinformował właściwego organu o ustaniu przyczyny zawieszenia.
Według Sądu I instancji nie ma przeszkód prawnych do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 r. przez samego skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.M. - wspólnik spółki cywilnej "B." - wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 151 ppsa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia sprawy,
- 2. art. 133 ppsa poprzez naruszenie obowiązku kontroli kompletności akt administracyjnych sprawy i rozpoznanie sprawy pomimo braku kompletności akt administracyjnych przesłanych przez organ,
- 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 ppsa poprzez brak właściwej kontroli działania organu, ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwie przedstawionych ustaleń przez organ za własne,
- 4. art. 149 § 1, § 1a i § 2 ppsa poprzez jego niezastosowanie, brak spostrzeżenia zasadności stawianych w skardze zarzutów i brak uznania skargi za zasadną w związku z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 kpa,
- 5. art. 97 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie mimo obowiązku z urzędu.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd nie spostrzegł, że organ nie złożył w aktach dokumentów potwierdzających czynności rzekomo podejmowane przez organ w postępowaniu a wskazane w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że Sąd I instancji błędnie skupił się na aspekcie kontroli przez WSA w Szczecinie postanowień o zawieszeniu wydawanych przez uprzednio właściwe organ ARiMR. Okoliczności te są natomiast irrelewantne dla istoty skargi, gdyż postępowania powinny być - bez względu na legalność postanowień o zawieszeniu - i tak podjęte (i zakończone) wskutek prawomocnego zakończenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Ocena zarzutów - postawionych w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji -wymaga uwagi, że zgodnie z przepisem art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż zarzuty ujęte w punktach 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 149 ppsa w brzmieniu niemającym zastosowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie powołał bowiem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa i art. 149 § 1, § 1a i § 2 ppsa.
Art. 149 ppsa - w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - nie zawierał takich jednostek redakcyjnych. Zmiany tego artykułu wprowadzające powołane przez skarżącego jednostki redakcyjne dokonane zostały art. 1 pkt 40) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z art. 2 tej ustawy przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
W niniejszej sprawie postępowania zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zatem art. 149 ppsa miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym.
Art. 149 § 1 ppsa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowił, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nie ulega zatem wątpliwości, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia co do przebiegu postępowania potwierdzą, że organ był bezczynny lub że postępowanie prowadził przewlekle.
Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określała i nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca nie wyjaśnił także jak należy rozumieć "bezczynność organu" oraz kiedy przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu miały miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". W związku z tym rzeczą sądu administracyjnego jest ocena, czy w konkretnej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności lub czy zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna przewlekłość ma charakter "rażący".
W literaturze podnosi się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracji publicznej prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane lub działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 33). Podobne stanowisko zostało wyrażane także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.
Prawidłowość interpretacji art. 149 § 1 ppsa i zawartych w nim zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" skargą kasacyjną kwestionowana nie jest.
Wadliwe zastosowanie/niezastosowanie przez Sąd I instancji tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wnoszący skargę kasacyjną wiąże zaś z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 kpa, przez brak podjęcia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach postępowania mimo prawomocnego zakończenia postępowania, które miało stanowić prejudykat dla przedmiotowego postępowania, bowiem 16 czerwca 2014 r. Kierownik BP w Dębnie umorzył postępowania w sprawie numeru EP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie.
Istotnie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach nie podjął z urzędu postępowania mimo, że ustała przyczyna zawieszenia, jednak strona, która wiedziała o umorzeniu postępowania w sprawie numeru EP, również nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośredniej na 2012 rok zostało zawieszone przez Kierownik BP w Dębnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) kpa.
Zgodnie z art. 97 § 2 kpa (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Stwierdzić zatem należy, że podjęcie postępowania jest możliwe gdy właściwy organ zna okoliczność powodującą ustanie przyczyny zawieszenia postępowania czy to z urzędu, czy z wniosku bądź informacji strony.
Jednocześnie zgodnie z art. 99 kpa organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.
Powołany przepis nakłada zatem na organ administracji obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania jedynie w przypadkach zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 1-3 kpa oraz w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do postępowań zawieszonych z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na brak podjęcia postępowania - zasadność zawieszenia którego, nota bene, została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu - w sytuacji kiedy strona wiedziała o okoliczności powodującej ustąpienie przyczyny zawieszenia i nie poinformowała o niej organu, ani nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
W skardze kasacyjnej postawiono też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 133 ppsa.
Art. 133 ppsa składa się z trzech jednostek redakcyjnych (§ 1-3). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu narusza - w jego ocenie - zaskarżony wyrok.
Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika natomiast obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku - uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zatem zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Z tej perspektywy zarzut naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie uznać zatem należy za niezasadny.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).