Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2924/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2017r., sygn. akt V SA/Wa 3026/16, oddalił skargę A. Spółki jawnej w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik 2015 r.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do PFRON wniosek Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik 2015 r.

Decyzją z [...] marca 2016r. Prezes PFRON odmówił wypłaty dofinansowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na podstawie m. in. art. 2 pkt 18 lit. b i lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. WE Nr L 187 z dnia 17 czerwca 2014 r., str. 1; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014) i art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) stwierdził, że analiza przesłanych przez stronę sprawozdań finansowych wykazała, że pomoc ze środków Funduszu w formie dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych nie może zostać stronie udzielona ze względu na jej trudną sytuację ekonomiczną.

Z przedstawionych przez spółkę dokumentów wynika, że jej zobowiązania przewyższały wartość jej aktywów, a kapitał własny przyjął wartość ujemną. Z przedstawionego przez stronę bilansu sporządzonego na dzień 31 października 2015 r. organ wywiódł, że kapitał podstawowy wynosił 715.780 zł, kapitał zapasowy został wykazany w kwocie ujemnej 619.816,56 zł, a w okresie od stycznia do października 2015 r. strona poniosła stratę w wysokości 150.770,62 zł, co oznacza, że 157,11% kapitału spółki zostało utracone. Wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła 3.927.204,83 zł i przekraczała wartość aktywów ogółem wynoszących 3.872.397,65 zł, tym samym kapitał własny przyjął wartość ujemną w wysokości 54.807,18 zł. Sytuacja, jak wskazał organ I instancji, w której zobowiązania przekraczają wartość majątku stanowi samoistną podstawę ogłoszenia upadłości.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym - w myśl art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. - środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a (dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych), art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa UE dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Z kolei art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnionych przez nich osób niepełnosprawnych jest pomocą na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, w związku z tym dofinansowanie to winno być zgodne z postanowieniami tego rozporządzenia i w nim należy szukać kryteriów niezbędnych dla ustalenia, czy pracodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wobec powyższego za bezzasadny WSA uznał zarzut strony dotyczący stosowania rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Dalej Sąd wywiódł, że skarżąca jest średnim przedsiębiorstwem, przy ocenie jej sytuacji finansowej zastosowanie będzie miała definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014, zaś na podmioty udzielające pomocy został nałożony obowiązek weryfikacji, czy wnioskodawca w momencie ubiegania się o pomoc nie spełnia definicji art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Jeżeli więc organ ustali, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia, to oznacza, że nie może udzielić pomocy, bowiem rozporządzenie wyklucza takie przedsiębiorstwo i w związku z tym należy odmówić udzielenia pomocy.

W sprawie zastosowanie ma również rozporządzenie Rady Ministrów z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.). Informacje te przedstawiane są na formularzu zawierającym szczegółowy zakres informacji przedkładanych w formie odpowiedzi na konkretne pytania, niezbędnych do kompleksowej oceny sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o pomoc. W formularzu załączonym do wniosku Wn-D za październik 2015 r. wnioskodawca na pytania "Czy w przypadku spółki jawnej oraz spółki komandytowej, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie, ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych została utracona w efekcie zakumulowanych strat?", "Czy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli?", "Czy przedsiębiorstwo nie spłaciło do tej pory pożyczki, którą otrzymało jako pomoc na ratowanie ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu?" - udzielił odpowiedzi przeczących.

Jednak analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym dokumentów przesłanych przez stronę przy piśmie z 19 stycznia 2016 r.) zdaniem Sądu wykazała, że na dzień 31 października 2015 r. wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła 3.927.204,83 zł i przewyższyła wartość aktywów ogółem spółki wynoszących 3.872.397,65 zł, tym samym kapitał własny przyjął wartość ujemną w wysokości 54.807,18 zł. Oznacza to, że na dzień złożenia wniosku Wn-D za październik 2015 r. spółka była "przedsiębiorstwem zagrożonym" - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Organ nie mógł więc wypłacić stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 233; dalej: p.u.n.) - w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja - dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Z dokumentów finansowych wynika, że kapitał własny strony na koniec października 2015 r. wyniósł (- 54.807,18 zł). Ujemny kapitał własny wskazuje na zagrożenie kontynuacji działalności strony i tym samym na zagrożenie upadłością. Strona spełnia zatem przesłankę określoną w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 i tym samym pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń za październik 2015 r. nie może zostać udzielona.

Sąd podkreślił, że wiarygodnym źródłem danych dotyczących wartości zobowiązań aktywów (zasobów majątkowych) jest bilans sporządzony w oparciu o przepisy o rachunkowości, natomiast odpisy amortyzacyjne są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą spółki. Amortyzacja obniża wynik finansowy ponieważ jest kosztem. Amortyzacja jest kosztem niepieniężnym (to znaczy nie pociąga za sobą wydatków w bieżącym okresie). W znaczeniu księgowym amortyzacja oznacza rozłożenie odpisów wartości aktywów trwałych dokonywane przez ustalony czas. Amortyzacja wyraża stopniową utratę wartości aktywów z tytułu ich zużycia lub upływu czasu. Odpis amortyzacyjny wpływa zatem na wynik finansowy spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając:

1. - naruszenie prawa materialnego przez:
2. - błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, a ponadto
3. - błędną wykładnię art. 11 ust. 2 p.u.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku w sprawie niniejszej przez utożsamienie wartości majątku przedsiębiorcy z wartością bilansową netto aktywów, jak również
4. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 78 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. art. 7 i 8 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do sprawozdań finansowych za ostatnie 3 lata obrotowe, o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm za obie instancje. Autor skargi kasacyjnej złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 nie ma zastosowania przy ustalaniu kryteriów niewypłacalności skarżącego. Art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji mówi bowiem tylko o tym, że pomoc przyznawana ma charakter pomocy publicznej w rozumieniu tego rozporządzenia. Natomiast o kryteriach oceny trudnej sytuacji mówi art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, który nie przywołuje rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Definicja przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji ustanowiona w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 ma zastosowanie tylko dla celów tego rozporządzenia. Samo zaś rozporządzenie nr 651/2014 w motywie (14) i art. 1 ust. 4 lit. c wyraźnie stanowi, że jego postanowienia nie mają zastosowania do pomocy udzielanej przedsiębiorcom znajdującym się w trudnej sytuacji, a taką ocenę sytuacji ekonomicznej skarżącej podzielił WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano nadto na "odnośnik/przypis 3 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. nr 23, poz. 1562) zamieszczony przy art. 43 ust. 3 pkt 1 o treści "Kryteria te są określone w pkt 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 1.10.2004 r., str. 2)" - wywodząc, że Wytyczne nie są wiążącym aktem prawa UE i nie należy ich brać pod uwagę przy poszukiwaniu prawa Unii Europejskiej przy stosowaniu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy.

Zdaniem spółki, nawet gdyby przyjąć, że zarówno art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 jak i Wytyczne mogą być stosowane w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, to i tak wykładnia art. 11 ust. 2 p.u.n. dokonana przez organ jest wadliwa, bowiem dla oceny przesłanek upadłości WSA utożsamił wartość zobowiązań i majątku z ich wartością księgową.

Poza tym Sądowi I instancji zarzucono zaakceptowanie pominięcia dowodów z wycen majątku skarżącej i planów amortyzacji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym odbiega od rzeczywistej sytuacji skarżącego w dniu złożenia wniosku, poddawanej ocenie z punktu widzenia przesłanek upadłości.

Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ w przepisanym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Zarzut w istocie sprowadza się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy tego rozporządzenia - jako niewymienione wprost w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji - nie mogą mieć zastosowania. Jest to pogląd oczywiście błędny. Przepis art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie stanowi, że środki funduszu przyznawane pracodawcy na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy (a więc i takie, o jakie ubiega się skarżąca) stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Art. 48a ustawy o rehabilitacji w kolejnej jednostce redakcyjnej - to jest w ust. 3 pkt 1 - odsyłając w zakresie rozumienia pojęcia "znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej" odsyła więc nie do jakichś bliżej nieokreślonych, ale tych właśnie wymienionych w art. 48a ust. 2 regulacji, które definiują pojęcie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie spółka, gdy twierdzi, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 nie powinno mieć w sprawie zastosowania ze względu na zawarte w art. 1 ust. 4 lit. c i motywie 14 tego rozporządzenia stwierdzenie, że jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Przepisy te wskazują na zakres pomocy udzielanej na podstawie tego rozporządzenia, w tym na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (art. 1 ust. 1 lit. f powoływanego aktu unijnego). Z art. 1 ust. 4 wskazanego rozporządzenia tymczasem wynika tylko ograniczenie zakresowe pomocy, co nie wyłącza możliwości określania, jakie przesłanki - w tym wymienione w powoływanym w sprawie art. 2 pkt 18 lit. b i c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 - wyłączają czy ograniczają możliwość skorzystania z pomocy objętej zakresem jego regulacji.

Dla wykazania tezy, że art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nie ma zastosowania w sprawie, czy ściślej rzecz ujmując, nie jest to przepis, o którym mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała na odesłanie "w odnośniku/przypisie" do ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawę tę przywołano całkowicie błędnie. Nie istnieje bowiem akt prawny - jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2008 r. Nr 23 poz. 1562, natomiast ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. nie zawiera art. 43 ust. 3 pkt 1, ani też nie nowelizuje art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Zauważyć należy jednak, że odnośnik/przypis do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (Dz. U. Nr 237 poz. 1652, dalej: ustawa zmieniająca), stanowi, że "Kryteria te są określone w pkt 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 01.10.2004, str. 2)".

Ustawą zmieniającą dodano do ustawy o rehabilitacji art. 48a w tym jego ust. 3 pkt 1 w brzmieniu również obecnie obowiązującym (art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej). W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej środki Funduszy przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą stanowiły pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. WE L 214 z dnia 9 sierpnia 2008, s. 3). Rozporządzenie to, w odróżnieniu od rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, wprowadzonego do art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji od 1 stycznia 2015 r., nie zawierało definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (za wyjątkiem art. 1 pkt 7 odnoszącego się jedynie do MŚP i do ściśle określonej sytuacji), z tego też względu przy ustaleniu tej przesłanki odwoływano się do kryteriów określonych w Wytycznych wspólnotowych.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie zarówno składania wniosku o dofinansowanie, jak i ostatecznego rozstrzygnięcia tego wniosku obowiązywało już rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 definiujące pojęcie "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji". Przepis definiujący to pojęcie - art. 2 pkt 18 - miał zastosowanie w tej sprawie. Wynika to wprost z powołanych w decyzjach obu instancji przepisów prawnych, jak i wywodów odnoszących się do ich subsumcji. Z tego względu rozważania zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się zarówno do charakteru przypisu/odnośnika czy też "mocy obowiązującej" Wytycznych wspólnotowych uznać należy za bezprzedmiotowe.

Zauważyć nadto należy, że Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw straciły aktualność z dniem 1 sierpnia 2014 r. Zgodnie bowiem z Komunikatem Komisji dotyczącym przedłużenia ważności Wytycznych obowiązywały one do momentu zastąpienia ich nowymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz.U.UE.C.2012.296.3).

Reasumując, Sąd I instancji - akceptując stanowisko organów – wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie naruszył przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię uznając, że przepisem prawa europejskiego dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni art. 11 ust. 2 p.u.n. trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 11 p.u.n. wskazuje dwie przesłanki uznania dłużnika za niewypłacalnego, co zgodnie z art. 10 stanowi podstawę ogłoszenia jego niewypłacalności. Pierwsza z tych przesłanek, zawarta w ustępie 1, utrata zdolności płatniczej, ma charakter uniwersalny i odnosi się do wszystkich dłużników. Druga, przewaga zobowiązań nad majątkiem (art. 11 ust. 2), ma charakter uzupełniający i odnosi się do osób prawnych i określonych jednostek organizacyjnych. Przesłanki te są niezależne od siebie i wystarczy, by wypełniła się jedna z nich (postanowienie SN z 24.09.1999 r., III CKN 276/98, LEX nr 1212989; postanowienie SN z 19.12.2002 r., V CKN 342/01, LEX nr 75360; wyrok SN z 12.05.2011, II UK 308/10, LEX nr 1165771; wyrok NSA z 23.03.2006 r., II FSK 479/05, LEX nr 204069; wyrok SA we Wrocławiu z 8.12.2009 r., I SA/Wr 973/09, LEX nr 560637).

W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak podstaw by twierdzić, że Sąd wadliwie, sprzecznie z literalnym brzmieniem przepisu - zrozumiał zawartą w nim regulację. Zaakceptowanie zaś przez WSA stanowiska organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 - zgodnie z którym "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli - jest kwestią faktu i stosowania tego przepisu. Podważenie ustaleń faktycznych sprawy wymaga zaś sformułowania stosownych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty uchybienia procedurze dotyczą naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., i to - jak wynika ze sformułowania zarzutu oraz jego uzasadnienia - przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do dokumentów, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r.

Należy zatem wskazać, że przywołane w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 362). Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji oraz oświadczenia, o których mowa w ust. 5, oraz wzory formularzy informacji, biorąc pod uwagę przeznaczenie planowanej pomocy oraz konieczność zapewnienia nieprzekroczenia dopuszczalnej wielkości pomocy udzielonej w związku z realizacją danego przedsięwzięcia przez poszczególne podmioty ubiegające się o pomoc oraz uwzględniając wymagania z zakresu sprawozdawczości.

Z kolei zgodnie z powołanym w nim ust. 5 podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy.

W wydanym na podstawie art. 37 ust. 6 powołanej ustawy rozporządzeniu z dnia 29 marca 2010 r. normodawca określił informacje, jakie zobowiązany jest przedstawić wnioskodawca podmiotowi udzielającemu pomocy. Istotny, z uwagi na tezę postawioną w ocenianym zarzucie, jest § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia określający obowiązek przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomoc informacji dotyczącej "sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości". Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa.

W rozpoznawanej sprawie uprawniony organ ocenił sytuację ekonomiczną strony na podstawie przedłożonego przez nią sprawozdania finansowego. W oparciu o to sprawozdanie ustalił, że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudniej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W postępowaniu odwoławczym strona zawnioskowała przeprowadzenie dowodów z wycen nieruchomości i ruchomości oraz planów amortyzacyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił wniosku, nie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja ekonomiczna strony musi być potwierdzona dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami o rachunkowości, ale również odnosząc się do zarzutu pominięcia wartości środków trwałych poprzez stwierdzenie, że przy ocenie sytuacji ekonomicznej strony uwzględniono aktywa ogólne (aktywa trwałe oraz obrotowe), jak i do kwestii amortyzacji.

Nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, jak usiłuje to wykazać strona skarżąca, że doszło do naruszenia zasady określonej w art. 75 § 1 k.p.a.

Nadto - co z punktu widzenia związania NSA podstawami kasacyjnymi istotne - stawiając konsekwentnie do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji dla wykazania, że nieuwzględnienie dowodów z wyceny nieruchomości i ruchomości i planów amortyzacyjnych miało wpływ i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Niewątpliwie w myśl art. 7, 77 § 1 k.p.a. organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1) i żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie może być jednak uznany za zasadny, w sytuacji gdy - jak już wskazano - sytuację ekonomiczną oceniono w oparciu o przedstawione przez samego wnioskodawcę informacje odnośnie tej sytuacji a zawarte w sprawozdaniach finansowych, sporządzane zgodnie z przepisami o rachunkowości – zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

W świetle przedstawionych dokumentów Sąd I instancji miał zaś podstawy, by uznać ustalenia organów za prawidłowe i wystarczające do przyjęcia, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy.

Odnosząc się do oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na podstawie dokumentów przedstawionych przez stronę wraz z wnioskiem należy podnieść, że spółka w istocie nie wskazała na błędy organów w tej ocenie i wadliwość wyciągniętych z treści tych dokumentów wniosków pozwalających na uznanie zaistnienia trudnej sytuacji skarżącej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Wobec zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Nie można natomiast oczekiwać od sądu, jak zdaje się to czynić autor skargi kasacyjnej, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny jest zobowiązany do prowadzenia autonomicznego postępowania dowodowego, czy też, że naruszeniem tego przepisu jest zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy wbrew stanowi, jaki byłby korzystny dla strony postępowania.

W świetle dotychczasowych rozważań Sądowi I instancji nie można zatem skutecznie zarzucić wadliwego uznania ustaleń organów za prawidłowe. Przypomnieć wypada, że według tych ustaleń na dzień 31 października 2015 r. wartość zobowiązań i rezerw na zobowiązania wynosiła 3.927.204,83 zł i przewyższyła wartość aktywów ogółem spółki wynoszących 3.872.397,65 zł, tym samym kapitał własny przyjął wartość ujemną w wysokości 54.807,18 zł. W tych okolicznościach stwierdzenie, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy w istocie skutecznie podważane nie jest.

Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że skarga kasacyjna całkowicie pomija fakt, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stwierdzono spełnienie przesłanek nie tylko w art. 2 pkt 18 lit. c ale także art. 2 pkt 18 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 - wobec ustalenia, że 157,11 % kapitału spółki zostało utracone.

Z tych wszystkich względów Sądowi I instancji skutecznie nie może być postawiony zarzut niedostrzeżenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przepisów k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).