Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2221/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku W. C. odmówił umorzenia należności składkowych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres grudzień 1992 r. – wrzesień 1993 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dochodzenie zadłużenia od dłużnika Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi w trybie postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie stwierdzono baraku majątku, z którego można egzekwować należność. Dłużnik uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, co umożliwia mu opłacanie należności z tytułu odsetek.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
W. C. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśniając, że do roku 2003, w którym nastąpiło przedawnienie, nie otrzymał żadnego wezwania do uiszczenia składek. Ponadto ZUS powinien był wcześniej dokonywane wpłaty zaliczyć do wpłat za okres 1992/1993.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s.
Według Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym wskazanie go jako organu orzekającego w nagłówku oraz zawarte w sentencji zwroty "uchylam (...) orzekając jednocześnie" oraz "utrzymuję w mocy decyzję". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się od decyzji organu I instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, to jednak w sentencji stwierdzono, że to Zakład odmawia umorzenia należności z tytułu składek".
Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s.
Według Sądu I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w II instancji. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ oparł skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 66 ust. 2, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127, art. 17 ust. 3 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., prowadzącą do przyjęcia, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są właściwi do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych, a wniosek taki winien być kwalifikowany jako odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia zaległości składkowych i rozpatrzony przez Ministra Polityki Społecznej, jako organ odwoławczy właściwy w sprawie, co jest równoznaczne z przyjęciem przez Sąd, iż Prezes i ZUS stosują błędną wykładnię prawa, a decyzje podejmowane przez prezesa lub ZUS dotknięte są wadą nieważności.
Zdaniem skarżącego wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odniósł się w najmniejszym stopniu do treści art. 181 k.p.a., który stanowi wprost, iż organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Pominięcie tych przepisów czyni wnioskowanie Sądu wadliwym, albowiem przepisy k.p.a. nie stanowią podstawy do określenia i ustalania właściwości organu
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej wykładni przepisów prawa wymienionych w tym zarzucie.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "Zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone ustawą wykonują: 1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych..." Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.).
W świetle treści tych przepisów, błędne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 tej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu.
Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego ostatniego przepisu.
Należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymiennych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi – odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wyjaśnienie pojęcia "organ wyższego stopnia" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 tego kodeksu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Powołany na wstępie rozważań art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenie społecznego.
Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz.U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże Minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Reasumując stwierdzić należy, że w każdym stadium toczącego się postępowania organ ma obowiązek przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej zgodnie z art. 19 k.p.a. Jest to obowiązek bezwzględny, którego wykonanie zapewnione jest sankcją nieważności decyzji ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.