Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 435/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Spółki A z siedzibą w W., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. Ponadto Sąd zasądził od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki 917 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu 23 stycznia 2014 r. funkcjonariusze celni stwierdzili w barze "[...]" na Drogowym Przejściu Granicznym w Grzechotkach obecność automatu należącego do skarżącej spółki. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m.in. wyników eksperymentu procesowego przeprowadzonego podczas kontroli, oględzin automatu, włączonej do akt opinii biegłego sądowego z 29 marca 2014 r. sporządzonej w postępowaniu karnym skarbowym) ustalono, że gry na wspomnianym automacie są grami o charakterze losowym, oferującymi wygrane pieniężne wypłacane bezpośrednio przez samo urządzenie, spełniając tym samym definicję gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.).
Organy stwierdziły, że spółka nigdy nie uzyskała zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ani nie dołożyła starań, aby zarejestrować urządzenie. Zdaniem organów administracji, w takiej sytuacji zasadne było uznanie skarżącej spółki z podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem gry i wymierzenie jej kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu z innych powodów niż podniesione w skardze.
Sąd za nietrafne uznał zarzuty spółki odnośnie do naruszenia przepisów prawa procesowego. Zdaniem WSA, funkcjonariusze celni byli uprawnieni do przeprowadzenia eksperymentu, którego wyniki legły u podstaw uznania przez organy obu instancji, że ujawniony w lokalu automat jest automatem do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach hazardowych. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wspomniane gry cechuje cel komercyjny, mają one charakter losowy, a automat realizuje samodzielnie wygrane pieniężne. Za trafne uznał Sąd pierwszej instancji również ustalenia organów, że: 1) skarżąca spółka nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych (które na mocy przepisów przejściowych zawartych w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uprawniałoby spółkę do urządzania takich gier na automatach w lokalu), 2) automat nie posiadał poświadczenia rejestracji, 3) skarżąca nie legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry. Sąd uznał, że w takich okolicznościach zasadne było wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej za popełnienie deliktu administracyjnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały jednak nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez spółkę do art. 89 ust. 1 pkt 2 (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). Sąd stwierdził, że opisane w art. 89 ustawy o grach hazardowych delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność.
Zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Sąd zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12 000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W związku z tym zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy - oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku - przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez:
- 1. błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, iż przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącą,
- 2. błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych poprzez uznanie, iż przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:
- 1. w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.,
- 2. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącej - czy kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła również Spółka A. Jednakże pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że cofa tę skargę kasacyjną oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowego i zwrot całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne (art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie), Sąd pierwszej instancji jednocześnie przesądził, że skarżąca spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu pierwszej instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Zauważa przy tym, że zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 1/16), stanowiącą w punkcie 2., że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Natomiast za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się wszak do naruszenia przepisów postępowania.
Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia orzeczenia, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego.
Jednakże oparcie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę spółki i w konsekwencji uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniły do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku.
Cofnięcie skargi kasacyjnej przez skarżącą spółkę skutkowało natomiast umorzeniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z jej skargi kasacyjnej na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Z kolei o zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.