Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 926/14 oddalił skargę W. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] przyznał W. D. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie 96.310 zł, w tym pierwszą ratę w wysokości 48.155 zł.
Następnie Kierownika Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] marca 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1796/07, oddalił skargę W. D. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2007 r.
W dniu 22 listopada 2013 r. Kierownik Biura ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w wysokości 48.155 zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu podał, że skarżący 22 lutego 2005 r. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni 75,20 m², zbiornik na gnojowicę o pojemności 152,60 m³ oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności 60,16 m³.
Kierownik Biura ARiMR stwierdził, że beneficjent nie wykonał otwartego zbiornika na gnojowicę, a tym samym nie spełnił przesłanki wymienionej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r.) tj. nie wykonał przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania gospodarstwa oraz dodatkowo złożył nieprawdziwe oświadczenie o zakończeniu realizacji tych przedsięwzięć.
Dyrektor Oddziału ARiMR, orzekający w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez W. D., decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną przyjęte przez Kierownika Biura ARiMR.
Podkreślił, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności, bowiem na jego rachunek zostały przekazane nienależnie środki publiczne z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w kwocie 48.155 zł tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR).
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwoty pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić na podstawie procedur przyjętych przez państwo członkowskie. Sąd uznał, że wobec uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, kwota pomocy przekazana na rachunek beneficjenta w dniu 9 maja 2006 r. stanowi płatność nienależną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie z którym pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b) WSA wyjaśnił, że powołana regulacja prawna nie stanowiła podstawy orzekania w sprawie, której przedmiotem nie było kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki beneficjentowi.
Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004, s. 18, dalej: rozporządzenie 796/2004). W ocenie WSA w sprawie nie miała zastosowania żadna z przesłanek wyłączających możliwość dochodzenia nienależnie pobranych płatności przewidzianych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.
Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd organu spowodował wypłatę nienależnych środków i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i doręczenia stronie tego rozstrzygnięcia w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Ponadto, zdanie drugie powołanego przepisu dotyczy wyłącznie elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, przez co należy rozumieć takie sytuacje, w których pomyłka organu zaistniała, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.
Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ pomoc została przyznana prawidłowo, natomiast złożenie przez beneficjenta oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, które było niezgodne ze stanem rzeczywistym, miało miejsce po wydaniu decyzji przyznającej środki. Realizacja płatności nie nastąpiła zatem z powodu błędnego wyliczenia kwoty pomocy finansowej, a następnie jej wypłacenia skarżącemu.
Następnie Sąd zauważył, że stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednak jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ wypłata środków nastąpiła 9 maja 2006 r., natomiast doręczenie skarżącemu decyzji Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r. o uchyleniu decyzji przyznającej płatność miało miejsce 15 lutego 2007 r., a więc przed upływem terminów wskazanych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, s. 30, dalej: rozporządzenie 817/2004), który stanowi, że każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny.
Sąd podzielił stanowisko organu, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wypłaty pierwszej raty pomocy z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, zastosowanie ma art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowiący, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.
WSA nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie naruszył wyrażonego w powołanym przepisie zakazu reformationis in peius. Nie pogorszył bowiem sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej decyzją organu pierwszej instancji.
W. D. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie norm prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
- 1. Naruszenie norm prawnych prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. polegające na przyjęciu, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranej kwoty dofinansowania w wysokości wraz z odsetkami, która to została mu wypłacona na mocy decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2006 r., pomimo tego, że realizacja przedsięwzięcia związanego z dostosowaniem gospodarstwa rolnego została zakończona w ustawowo określonym terminie, a rolnikowi nie sposób jest przypisać winy;
- 2. Naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia dobrej i złej wiary w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznanie, że do odwołującego nie ma zastosowania okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie 2 powołanego przepisu, pomimo tego, że odwołującemu nie sposób jest zarzucić złej wiary na jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu zrealizowanie przedsięwzięcia rolnego;
- 3. Naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 rozporządzenia 817/2004, polegającą na uznaniu, że złożone przez beneficjenta oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji rolnej złożone było niezgodne z prawdą – gdy tymczasem oświadczenie to po pierwsze, nie sposób jest uznać – jako oświadczenie woli, a po drugie nie sposób przypisać mu – jako fałszywej –deklaracji powstałej w wyniku poważnego zaniedbania
- II. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- 1. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in pius, w ten sposób, że organ samodzielnie ustalił nową datę pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności (akapit 1, strona 8 decyzji odwoławczej), pogarszając tym samym sytuację prawną skarżącego w zakresie przedawnienia roszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR, której przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało wszczęte z urzędu przez Kierownika Biura ARiMR w związku z wyeliminowaniem z obowiązującego porządku prawnego decyzji tego organu z [...] marca 2006 r. o przyznaniu W. D. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wspomniana decyzja została uchylona w całości decyzją Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ostatnio powołana decyzja była przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2007 r. oddalił skargę wniesioną przez W. D. Od powołanego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny.
Wobec tego kwestie związane z realizacją przez skarżącego przedsięwzięcia, na które została przyznana pomoc nie podlegają ocenie w tym postępowaniu, albowiem zostały one zbadane w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że w konsekwencji ostatecznego i prawomocnego uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wypłacone skarżącemu środki stanowią płatności nienależne. Kwestionowanie obecnie ustalenie organu, które legły u podstaw uchylenia decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2006 r. nie może więc przynieść skutków oczekiwanych przez skarżącego. W związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia 817/2004 należało uznać za chybione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia dobrej i złej wiary i w konsekwencji uznanie, że do skarżącego nie ma zastosowania okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie 2 powołanego przepisu, pomimo tego, że skarżącemu nie sposób jest zarzucić złej wiary na jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu zrealizowanie przedsięwzięcia rolnego.
Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie interpretował pojęcia dobrej i złej wiary w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść by Sąd zajął stanowisko przypisywanego w omawianym zarzucie tj. uznał, że do skarżącego nie ma zastosowania 4 letni okres przedawnienia, z uwagi na działanie w złej wierze. WSA ograniczył się bowiem do przytoczenia treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 i ogólnego stwierdzenia, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż między wypłatą skarżącemu środków (9 maja 2006 r.) a datą pierwszego powiadomienia przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności (15 lutego 2007 r. – doręczenie decyzji Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r.) nie upłynęły termin określone w powołanym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius. Sytuacja prawna skarżącego nie uległa pogorszeniu w stosunku do ukształtowanej decyzją organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR przyjmując, iż pierwsze powiadomienie skarżącego, przez właściwe władze, o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce 23 listopada 2013 r. tj. nastąpiło z chwilą doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uznał jednocześnie, że beneficjent nie wykazał by działał w dobrej wierze. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że nie upłynął jeszcze 10 letni okres przedawnienia określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 i przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie.
Organ drugiej instancji przyjął co prawda inną (prawidłową) datę pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności, lecz doszedł do tej samej konkluzji jak organ pierwszej instancji – uznał, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 nie ma w tej sprawie zastosowania. W tym kontekście WSA trafnie przyjął, że na skutek orzeczenia organu odwoławczego sytuacja prawna skarżącego, ukształtowana decyzją organu pierwszej instancji, nie uległa pogorszeniu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).