Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. H. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes) z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 5 lutego 2015 r. inspektorzy Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę na należącej do skarżącego stacji paliw i pobrali do badań dwie próbki paliw: próbkę oleju napędowego i próbkę kontrolną.
Badania laboratoryjne przeprowadzone przez niezależne laboratorium Instytutu Nafty i Gazu – Państwowego Instytutu Badawczego w Krakowie wykazały, że oferowany w dniu kontroli olej napędowy (próbka oleju napędowego) nie spełnia wymagań jakościowych określonych w obowiązującym w dniu kontroli § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1058 ze zm.), z uwagi na zaniżony parametr – odporność na utlenianie, którego wynik badania wyniósł 11,6 h, przy wymaganiach jakościowych min. 20 h.
Inspektor Wojewódzki pismem z dnia 17 lutego 2015 r. poinformował skarżącego o wynikach badań próbki oleju napędowego, przekazał egzemplarz sprawozdania z badań oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej, a skarżący nie skorzystał z tej możliwości.
Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o zbadanie ww. próbki kontrolnej oleju napędowego.
Wobec powyższego Prezes UOKiK pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości należności pieniężnej stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki oleju napędowego oraz nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku jej uiszczenia. Skarżący został również poinformowany o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań zgłoszonych w trakcie postępowania, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystał.
Prezes decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego niespełniającego wymagań jakościowych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes, po ponownym rozstrzygnięciu sprawy, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie był on obecny podczas pobrania próbek i nie jest w stanie stwierdzić, czy zostały zachowane wszystkie wymagania, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia kontroli zostały zapisane w protokole, który jest dokumentem urzędowym i stanowi jedyny dowód okoliczności faktycznych w nim opisanych. Zgodnie z protokołem, kontrolę przeprowadzono w obecności pracownika stacji, który zgodnie z art. 97 kodeksu cywilnego został uznany za osobę czynną w lokalu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący, pomimo przysługującego mu prawa, nie wniósł uwag do protokołu kontroli oraz do protokołu pobrania próbek, nie wnioskował również o przeprowadzenie badań próbki kontrolnej. Sąd I instancji zgodziła się z Prezesem, że niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący niepozostawienia protokołu kontroli na należącej do niego stacji paliw.
WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U.2014.1728 j.t.), dalej: ustawa o systemie, w celu uniemożliwienia identyfikacji przedsiębiorcy sporządzany jest protokół pobrania próbek do użytku wewnętrznego Inspekcji Handlowej. W protokole tym umieszcza się wyłącznie numery pobranych próbek paliw. Wskazany protokół znajduje się w aktach sprawy, ale na tym etapie postępowania kontrolnego nie jest dostępny dla kontrolowanego. Ujawnienie numerów próbek następuje w sprawozdaniu (protokole) z badań laboratoryjnych.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie nie pobrano dodatkowej próbki przeznaczonej dla kontrolowanego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej. Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o Inspekcji Handlowej. W związku z powyższym przepisy ustawy o systemie stosuje się w pierwszej kolejności, a przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o systemie.
Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o systemie, inspektor w toku kontroli pobiera dwie próbki i niezwłocznie przekazuje je do akredytowanego laboratorium. Jedna z próbek dostarczonych do laboratorium stanowi próbkę kontrolną, a drugą przeznacza się do badań. Zatem ustawa o systemie zawiera odrębną regulację w zakresie pobierania próbek przeznaczonych do badań w akredytowanym laboratorium. We wskazanym zakresie nie znajdują w związku z tym zastosowania przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej.
Podstawą oceny Prezesa, czy próbka paliwa pobrana w dniu kontroli spełniała, czy nie spełniała wymagania jakościowe, był protokół z badań przekazany przez akredytowane laboratorium, które wykonało badanie. W ocenie Sądu I instancji Prezes zasadnie uznał, na podstawie protokołu z badań przedłożonego przez akredytowane laboratorium, że paliwo nie spełniało wymagań jakościowych, co zobligowało go do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki oleju napędowego.
A H zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 1 września 2009 r. w sprawie sposobu pobierania próbek paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (t i Dz.U. z 2014 r., poz. 1035), polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznanie, że badanie próbki zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z przedmiotowego rozporządzenia;
- 2) art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wyprowadzonej z przedmiotowego przepisu, tj. uznanie że przeprowadzone przez Inspekcję Handlową badanie paliwa na stacji paliw strony wykazało, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej: k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez WSA przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, że Inspekcja Handlowa nie doręczyła Stronie protokołu kontroli, o którym mowa w art. 22 ust. 6 ustawy o monitorowaniu jakości paliw, co w konsekwencji uniemożliwiło Stronie wystąpienie o zbadanie próbki kontrolnej, co z kolei spowodowało, że w stanie faktycznym sprawy nie było w ogóle podstaw do wszczęcia przez UOKiK postępowania w przedmiocie zobowiązania strony do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: Sąd II instancji lub NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna A H oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzuty kasacyjne są nietrafne z dwóch powodów. Po pierwsze, są formalnie wadliwe, co oznacza, że Sąd II instancji nie może dokonywać kontroli w zakresie podnoszonym w zarzucie, jeżeli ten zakres nie wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym. Tym samym Sąd II instancji może działać tylko w tych granicach, które wskazała sama strona występująca z tym środkiem. Sąd kasacyjny nie może domniemywać ani kierunku, ani zakresu weryfikacji wyroku objętego skargą.
Wychodząc z tak określonego, ustawowego warunku, stwierdzić należy, że art. 174 p.p.s.a. wskazuje na dwie różne podstawy, na których może być oparta skarga kasacyjna. To, która z nich jest w konkretnej sytuacji podstawą zaskarżenia musi określić sama strona. Oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną musi w ramach jednej z tych podstaw wskazać zarzuty, które stawia skarżonemu wyrokowi. Sąd II instancji w zakresie poprawnego przyporządkowania tych zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej ma ograniczone możliwości, o ile z treści zarzutu wprost albo z uzasadnienia tej skargi nie wynika, w ramach której podstawy stawiany jest konkretny zarzut.
Z tego powodu posłużenie się w skardze ogólną regułą, że na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. strona zarzuca wyrokowi naruszenie określonych przepisów, nie spełnia warunków z art. 176 § 1 p.p.s.a. i to jest wada formalna skargi kasacyjnej. Sąd II instancji rozpoznając skargę kasacyjną A H nie ma wątpliwości, że zarzut 1 i 3 jest zarzutem procesowym, bo taki wniosek daje się wyprowadzić z treści samego zarzutu. Natomiast zarzut 2, bez wskazania konkretnej podstawy kasacyjnej nie daje się zaklasyfikować jednoznacznie do jednej z podstaw. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej również nie wynika w jakiej podstawie stawiane jest naruszenie art. 24 ust. 1 u.s.m.k.p. Brak ten nie pozwala NSA odnosić się merytorycznie do zarzutu z powodu wskazanej wcześniej wadliwości formalnej. Dla skuteczności skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie posiada podniesienie naruszeń prawa we właściwej podstawie.
Sąd II instancji jest związany działaniem strony, dlatego sam nie może z urzędu przyporządkowywać podnoszonych przez stronę naruszeń do właściwych podstaw kasacyjnych. Z tego powodu zarzut 2 skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.
Z kolei w zakresie zarzutu 1 i 3 strona podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym łączy to z naruszeniem bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia z dnia 1 września 2009 r. uznając, że Sąd I instancji błędnie przyjął poprawność badania pobranej próbki paliwa oraz z naruszeniem art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w wyroku faktu niedoręczenia stronie protokołu pobrania próbek paliwa.
Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów kasacyjnych Sąd II instancji stwierdza, że są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że strona dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez kwestionowanie ustaleń faktycznych, które miały miejsce w rozpoznawanej sprawie. Działanie takie jest wadliwe. Jeżeli faktycznie strona uważa, że stan faktyczny sprawy był ustalony przed organami w sposób wadliwy lub został wadliwie oceniony, to tego typu wady nie mogą być kwestionowane poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla takich wad istnienie właściwa podstawa i jest nią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jednak tego naruszenia skarga kasacyjna nie podnosi, co oznacza, że Sąd II instancji nie może badać wyroku z tej perspektywy prawnej, bo jest to prawnie niedopuszczalne.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis, który określa formalne warunki prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku, czyli wskazuje, jakie części musi ono posiadać by spełniało wymogi prawa. Zatem ma przedstawiać stan faktyczny i to czyni uzasadnienie skarżonego wyroku, tym samym nie narusza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji faktów i ustaleń podjętych przez organ nie może być uznane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów zarzut 1 i 3 musiał okazać się za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.