Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1155/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę B. K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS) z [...] lutego 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rolnictwie ekologicznym.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniach [...] i [...] sierpnia 2014 r. oraz [...] września 2014 r. u skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości znakowania przetworów mlecznych (produktów konwencjonalnych) co do przestrzegania przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego. Ustalono, że skarżący jest producentem ekologicznym w rozumieniu ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 ze zm.) w zakresie produkcji roślinnej. Natomiast nie znajduje się pod kontrolą jednostki certyfikującej w zakresie przetwórstwa artykułów rolno-spożywczych, wobec czego nie posiadał uprawnień do posługiwania się oznakowaniem wskazującym na ekologiczną metodę produkcji na produktach mleczarskich. Kontrolujący pobrali dziewięć próbek przetworów mleczarskich (Serek wędzony, Serek czosnkowy, Ser twarogowy półtłusty, Masło ekstra o zawartości tłuszczu 82%, Jogurt naturalny 2%, Twaróg chudy, Śmietanka 35%, Kefir naturalny, Maślanka naturalna), na opakowaniach których umieszczony był znak firmowy "[...]EKO", zawierający wyraźnie wyróżniający się termin "eko".
Zdaniem kontrolujących, termin ten mógł sugerować nabywcy, że produkty lub ich składniki spełniają wymagania z rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 r., s. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 834/2007).
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: WIJHARS), działając m.in. na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym, wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 1500 zł za wprowadzenie do obrotu dziewięciu partii przetworów mleczarskich, które zostały oznakowane jako produkty rolnictwa ekologicznego z naruszeniem art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 834/2007.
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wskazał w szczególności, że rozporządzenie nr 834/2007 obowiązuje od 28 czerwca 2007 r., natomiast znak towarowy "[...]EKO" został zgłoszony do Urzędu Patentowego w dniu [...] 2005 r.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. GIJHARS utrzymał w mocy decyzję WIJHARS. Stwierdził, że skarżący znakując swoje produkty w sposób, który może sugerować nabywcy ekologiczne pochodzenie produktów, naruszył przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego. Podkreślił, że w momencie zgłoszenia przez skarżącego znaku "[...]EKO" do Urzędu Patentowego obowiązywały przepisy prawa, które zabraniały stosowania terminów nawiązujących do ekologicznej metody produkcji w oznakowaniu produktów konwencjonalnych. Do końca 2008 r. obowiązywało bowiem rozporządzenie Rady (EWG) nr 2092/91 z 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 198 z 22 lipca 1991 r., s. 1; dalej: rozporządzenie nr 2092/91), które w art. 5 ust. 3a wprowadziło okres przejściowy, zakończony 1 lipca 2006 r., w którym możliwe było stosowanie w znakach towarowych terminów zarezerwowanych dla produktów rolnictwa ekologicznego, jeśli znakowi towarowemu towarzyszyło jasne, widoczne i łatwe do odczytania oznakowanie informujące, że produkty nie były wytworzone zgodnie z metodą produkcji ekologicznej.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GIJHARS. Zarzucił w szczególności naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy znakowanie produktów przez skarżącego nie jest objęte dyspozycją art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, ponieważ oceniany całościowo znak towarowy słowno-graficzny nie sugeruje, że produkt, na którym jest umieszczany czy też jego składniki zostały uzyskane zgodnie z przepisami rozporządzenia, a ponadto w żaden sposób wyraźnie nie łączy się z produkcją ekologiczną. Skarżący dodał, że znak towarowy "[...]EKO [...]" nie sugeruje, iż towary, na których jest umieszczany, są "bio" czy "eko" w rozumieniu rozporządzenia, nie wprowadza konsumenta w błąd, ani nie stwarza ryzyka takiego błędu.
WSA oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że kara pieniężna została skarżącemu wymierzona na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym, z którego wynika, iż podmiot, który wprowadza do obrotu produkt, który został oznakowany jako produkt rolnictwa ekologicznego, z naruszeniem art. 23-26 rozporządzenia nr 834/2007, podlega karze pieniężnej w wysokości do 200% korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzone do obrotu produkty, nie niższej jednak niż 500 zł. WSA zwrócił uwagę, że w świetle art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 oznaczenie określonego produktu terminem odnoszącym się do ekologicznej metody produkcji polega zwłaszcza na użyciu terminów wymienionych w załączniku do tego rozporządzenia, ich pochodnych lub wersji skróconych, jak np. "bio", czy "eko", używanych samodzielnie lub łącznie.
Natomiast art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 przewiduje odstępstwo od ogólnego zakazu stosowania na terenie Wspólnoty (m.in. w znakowaniu) terminów odnoszących się do ekologicznej metody produkcji, w przypadkach gdy takie użycie tych terminów nie odnosi się do produktów rolnych w żywności lub paszy lub wyraźnie w żaden sposób nie łączą się one z produkcją ekologiczną.
Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, o jakiej mowa w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007. Termin "eko" w nazwie "[...]eko" dotyczy bowiem produktów będących przetworzonymi produktami rolnymi i zachodzi wyraźnie związek pomiędzy terminem "eko" w nazwie spornych produktów a produkcją ekologiczną.
W ocenie WSA, okoliczność, że zakwestionowane oznakowanie "[...]eko" jest zarejestrowanym przez kilkoma laty znakiem towarowym o fantazyjnym znaczeniu nie świadczy o tym, iż skarżący, umieszczając ten znak na spornych produktach, nie naruszył zakazu stosowania terminów odnoszących się do ekologicznej metody produkcji wprowadzających odbiorców w błąd co do metody produkcyjnej. Z art. 23 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 832/2007 wynika bowiem, że nie stosuje się żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika przez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w tym rozporządzeniu.
WSA stwierdził, że skarżący umieścił na opakowaniach spornych produktów nazwę (zarejestrowany znak towarowy) "[...]eko", zawierającą człon "eko", odnoszący się do ekologicznej metody produkcji. Nazwa ta nie zawiera zastrzeżenia, czy informacji odnoszącej się do metody produkcji, która pozwoliłaby na przyjęcie, że termin "eko" użyty w nazwie nie łączy się z ekologiczną metodą produkcji tych produktów. W konsekwencji WSA ocenił, że organy prawidłowo zastosowały art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym uznając, że w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 834/2007, w szczególności jego art. 23 ust. 1.
WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), które skarżący powiązał z zarzutami nieustalenia przez organy okoliczności, czy termin "eko" będący członem fantazyjnym nazwy produktów "[...]eko [...]", łączy się z produkcją ekologiczną. WSA uznał, że kwestie te zostały prawidłowo wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił wyrokowi WSA:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 kpa przez tendencyjną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że znak słowno-graniczny "[...]EKO [...]" podlega dyspozycji art. 23 rozporządzenia nr 834/2007;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że produkty poddane kontroli GIJHARS opatrzone są znakiem towarowym, który sugeruje, że produkt został wytworzony w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 834/2007, to jest w oparciu o ekologiczne metody produkcji;
- b) art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, choć analiza znaku towarowego - nie tylko w jego warstwie słownej, ale i graficznej, powinna doprowadzić do wniosku, że choć pojawia się w nim zestawienie liter "e", "k", "o", to jednak oznakowanie produktu oceniane jako całość pozwala stwierdzić, że wyraźnie w żaden sposób nie nawiązuje, ani nie łączy się z ekologiczną metodą produkcji.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że WSA ocenił znak towarowy "[...]eko [...]" wyłącznie w jego warstwie słownej, w oderwaniu od jego aspektu graficznego i jego historycznego ujęcia. Tymczasem znak ten oceniany jako całość graficzna i słowna nie daje możliwości spostrzeżenia, że elementem w nim wyróżniającym się jest termin "Eko". Zastosowana w grafice znaku czcionka prezentuje się w ten sposób, że litery zwiększają się w kierunku od strony lewej do prawej, przy czym nie od końcówki "-eko", lecz już od litery "[...]", zaznaczając w ten sposób w znaku towarowym końcówkę "-[...]eko", która nawiązuje do mleka, które jest podstawą produkcji towarów w przedsiębiorstwie skarżącego.
Ponadto w znaku towarowym została użyta fantazyjna postać krowy, co nie może sugerować, iż produkt opatrzony takim znakiem jest produktem "bio" czy "eko" w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 834/2007.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GIJHARS (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wykładni, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów oraz oceny zarzucanych naruszeń przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności skarżący zakwestionował dokonaną przez WSA ocenę materiału dowodowego tzn. ocenę znaku towarowego "[...]eko", którym były oznakowane kontrolowane produkty (przetwory mleczne), a następnie zarzucił wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tzn. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o rolnictwie ekologicznym w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 (przez niewłaściwe zastosowanie) oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 (przez jego niezastosowanie). Skarżący nie kwestionował wykładni ww. przepisów prawa materialnego dokonanej w sprawie.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał na uchybienie przez WSA treści art. 77 § 1 kpa, który nie jest adekwatnym wzorcem kontroli ocen i argumentów wyrażanych przez WSA odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a wobec tego w skardze kasacyjnej konieczne jest powołanie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Tych wymogów nie uchyla uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1), w której NSA wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie powołał żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie sprecyzował, czy zarzucana WSA wadliwość dotyczy sporządzonego przez ten Sąd uzasadnienia, czy też była to wadliwa kontrola legalności zaskarżonej decyzji co do oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji, że prawidłowe przeprowadzenie tej kontroli powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i wreszcie czy stwierdzona wadliwość miała - i jaki - wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 183 § 1 ppsa wynika, zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej, zatem w tym wypadku, wobec nieprawidłowego sformułowania zarzutu nie mógł on zostać uznany za usprawiedliwiony.
W konsekwencji niepodważenia przyjętego w sprawie stanu faktycznego nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu zauważyć trzeba, że nie było sporne, iż zakwestionowane podczas kontroli produkty są tymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 (przetworzone produkty rolne przeznaczone do spożycia) i do których rozporządzenie ma zastosowanie. Nie było również sporne, że skarżący nie posiadał uprawnień do posługiwania się oznakowaniem wskazującym na ekologiczną metodę produkcji na produktach mleczarskich.
Należy zatem zgodzić się z WSA, że oznakowanie przez skarżącego produktów mleczarskich, znakiem [...]eko, zawierającym termin "eko", sugerującym, że wprowadzany do obrotu produkt spełnia wymogi produkcji ekologicznej, stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 oraz delikt podlegający karze, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o rolnictwie ekologicznym. Wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007 wprost wskazuje, że produkt jest opatrzony terminem odnoszącym się do ekologicznej metody produkcji, jeżeli przy znakowaniu, w materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych taki produkt, jego składniki lub materiały paszowe opisywane są za pomocą terminów sugerujących nabywcy, że produkt ten, jego składniki lub materiały paszowe zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. W dalszym ciągu tego przepisu jednoznacznie stanowi się, że zwłaszcza terminy wymienione w załączniku, ich pochodne lub wersje skrócone, jak np. "bio" i "eko", używane samodzielnie i - co w tym miejscu wymaga podkreślenia - łącznie, mogą być stosowane na terenie Wspólnoty i we wszystkich językach Wspólnoty w znakowaniu i reklamie produktu, który spełnia wymogi określone na mocy niniejszego rozporządzenia lub zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
Autor skargi kasacyjnej nie zanegował również skutecznie braku podstaw do zastosowania w rozpatrywanym przypadku art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 zd. pierwsze, zgodnie z którym zakaz używania terminów odnoszących się do ekologicznych metod produkcji nie ma zastosowania, jeśli nie są one używane w odniesieniu do produktów rolnych, w żywności i paszy lub wyraźnie w żaden sposób nie łączą się z produkcją ekologiczną. Po pierwsze znak zawierający termin "eko" był używany na produktach żywnościowych, po drugie charakter znakowanych produktów stanowiących przetwory mleczarskie wyraźnie nawiązuje do produkcji ekologicznej i nie zmienia tego fakt, że przyrostek "eko" jest elementem znaku towarowego słowno-graficznego. Stosownie bowiem do art. 23 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 834/2007 terminy mogące sugerować, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w niniejszym rozporządzeniu nie mogą być stosowane również w znakach towarowych.
Zatem słusznie wywiódł WSA, że do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 834/2007 może dojść również przez użycie w zarejestrowanych znakach towarowych terminów, jak również skrótów "bio" lub "eko", odnoszących się do ekologicznej metody produkcji.
Z tych wszystkich przyczyn uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzajac od skarżącego na rzecz GIJHARS 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.