Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 11 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1984/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A (dalej: "strona", "spółka") na postanowienie Ministra Gospodarki (dalej: "MG") z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, oddalił skargę.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka [...] czerwca 2014 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: "Suwalska SSE"). Zgodnie z zezwoleniem przedsiębiorca powinien w terminie do 31 grudnia 2018 r. ponieść na terenie strefy wydatki inwestycyjne w wysokości co najmniej 28,5 mln zł oraz zakończyć inwestycję, a także w terminie do 31 grudnia 2017 r. zwiększyć dotychczasowe zatrudnienie kształtujące się na poziomie 435 pracowników przez zatrudnienie 6 nowych pracowników. W zezwoleniu określono maksymalną wysokość kosztów kwalifikowanych z tytułu nowej inwestycji oraz z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy.
Pismem z 9 stycznia 2015 r., uzupełnionym pismami z dnia 29 stycznia i 16 marca 2015 r., spółka zwróciła się do MG z wnioskiem o zmianę zezwolenia przez zwiększenie kwoty minimalnych wydatków inwestycyjnych i zwiększenie liczby nowych pracowników. W związku z tym żądaniem spółka wystąpiła także o odpowiednie podwyższenie maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Konieczność zmiany zezwolenia spółka argumentowała nieprzewidzianymi zmianami technologicznymi i potrzebą zwiększenia powierzchni hali produkcyjnej, które wiążą się z większymi niż planowano kosztami inwestycji.
Pismem z [...] marca 2015 r., zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (teks jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 282, dalej "u.s.s.e."), MG zwrócił się do Zarządzającego Suwalską SSE z prośbą o przedstawienie opinii w sprawie wnioskowanej zmiany zezwolenia. Zarządzający Suwalską SSE postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. wydał negatywną opinię w sprawie zmiany zezwolenia.
Na skutek złożonego zażalenia MG postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.
MG uznał, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. zmiana zezwolenia zgodnie z wnioskiem spowodowałaby zwiększenie pomocy publicznej. Zdaniem organu, uwzględnienie żądania w zakresie zmiany zezwolenia przez zwiększenie określonych w pkt II zezwolenia maksymalnych wysokości kosztów kwalifikowanych z tytułu nowej inwestycji oraz z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy, oznaczałoby zwiększenie limitu pomocy, z jakiej przedsiębiorca mógłby skorzystać. MG wyjaśnił, że limit pomocy publicznej udzielanej na podstawie zezwolenia wyliczany jest jako iloczyn kosztów kwalifikowanych z tytułu nowej inwestycji oraz maksymalnej intensywności pomocy regionalnej lub iloczyn intensywności i dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. W przypadku inwestycji strony objętej zezwoleniem maksymalna wysokość kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą określona została w pkt II zezwolenia. Dla województwa podlaskiego, na którym zlokalizowana jest inwestycja, maksymalna intensywność regionalnej pomocy inwestycyjnej wynosi z kolei 50%. Podwyższenie kwoty maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych skutkowałoby w istocie zwiększeniem pomocy publicznej. Zmiana taka w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. jest niedopuszczalna.
MG wskazał przy tym, że pojęcie wielkości pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcy w formie zwolnień podatkowych nie może być utożsamiane wyłącznie z maksymalną intensywnością regionalnej pomocy inwestycyjnej. Wielkość pomocy stanowi iloczyn dwóch wartości, tj. maksymalnej intensywności regionalnej pomocy inwestycyjnej dla danego obszaru i kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą lub dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. Taki sposób obliczania wielkości pomocy zawarto w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 232, poz. 1548 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). MG zauważył, że § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia określa maksymalną intensywność dla województwa podlaskiego na poziomie 50%. Poziom ten obowiązuje z mocy prawa i nie jest możliwa jego zmiana w drodze decyzji. W treści zezwolenia nie wskazuje się intensywności pomocy.
Drugim elementem stanowiącym podstawę do obliczenia wielkości/limitu pomocy publicznej jest wysokość kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą poniesionych w związku z nową inwestycją, która została objęta zezwoleniem. W przypadku inwestycji strony maksymalną wysokość tych kosztów określono w pkt II. zezwolenia wskazując, że w przypadku korzystania ze zwolnienia podatkowego z tytułu kosztów nowej inwestycji maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych inwestycji wyniesie 42.750.000 zł, a w przypadku korzystania ze zwolnienia podatkowego z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy do obliczenia maksymalnej wysokości dwuletnich kosztów pracy przyjmuje się koszty 6 nowo zatrudnionych pracowników. Oznacza to, że wielkości te zostały zdefiniowane dla tego projektu i stanowią nieprzekraczalne poziomy, uwzględniane do obliczenia pomocy. Organ wyjaśnił, że podwyższenie maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych w przypadku korzystania ze zwolnienia podatkowego z tytułu kosztów nowej inwestycji do poziomu 51.300.000 zł i podwyższenie do 12 liczby nowo zatrudnionych pracowników, których koszty pracy przyjmuje się do obliczenia maksymalnej wysokości dwuletnich kosztów pracy, spowodowałoby w rzeczywistości zwiększenie wielkości pomocy publicznej, a to w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. jest niedopuszczalne.
W skardze do WSA, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucono naruszenie art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie podwyższenia kwoty maksymalnych kosztów kwalifikowanych oraz zatrudnienia skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej.
W odpowiedzi na skargę MG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Sąd I instancji wskazał, że postanowienie organu zapadło w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Przepisem prawa materialnego, który nakłada obowiązek współdziałania organów w rozpatrywanej sprawie jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e., zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Zadaniem organu współdziałającego było zaopiniowanie wniosku skarżącej o zmianę uzyskanego [...] czerwca 2014 r. zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Suwalskiej SSE, przy czym był on zobowiązany do zbadania z urzędu, czy nie zachodzą ujemne przesłanki zmiany zezwolenia, o których mowa w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Zarządzający Suwalską SSE uznał, że brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącej, albowiem proponowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Ministra Gospodarki.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej WSA uznał go za bezzasadny, podzielając w całości argumentację prawną przedstawioną w postanowieniu organu.
W rozpoznawanej przez sąd I instancji sprawie zasady i warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Suwalskiej SSE zostały określone ustawą z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych oraz rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych. Wielkość pomocy stanowi iloczyn dwóch wartości, tj. maksymalnej intensywności regionalnej pomocy inwestycyjnej dla danego obszaru i kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą lub dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. Taki sposób obliczania wielkości pomocy zawarto w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Pierwszym z elementów iloczynu jest intensywność regionalnej pomocy inwestycyjnej wynikająca z mapy pomocy regionalnej. W dacie wydania skarżącej zezwolenia obowiązywała mapa pomocy regionalnej ustanowiona rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1402 ze zm.). Z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika maksymalna intensywność dla województwa podlaskiego, w którym zlokalizowana jest inwestycja spółki objęta zezwoleniem, na poziomie 50 %. Drugim elementem stanowiącym podstawę do obliczenia wielkości/limitu pomocy publicznej jest wysokość kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą poniesionych w związku z nową inwestycją, która została objęta zezwoleniem. W przypadku inwestycji skarżącej maksymalną wysokość tych kosztów określono w pkt II zezwolenia. Przekroczenie określonych tam wielkości, które zostały zdefiniowane dla tego projektu, spowodowałoby zwiększenie wielkości pomocy publicznej, a to w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. jest niedopuszczalne.
Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że strona interpretując pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej" w sposób nieuzasadniony odwołuje się do definicji wielkości pomocy publicznej określonej w art. 2 pkt 13 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm., dalej: "u.p.s.p.p.") stworzonej na potrzeby tejże ustawy. W rozpatrywanej sprawie dla określenia "wielkości pomocy publicznej" należy stosować wyłącznie przepisy ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych i przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Przyjęcie interpretacji skarżącej prowadziłoby do konkluzji, że art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. jest martwy i nie stanowi przeszkody do nieograniczonego zwiększania kwoty maksymalnych kosztów kwalifikowanych inwestycji skutkującego zwiększeniem pomocy publicznej.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, skarżąca spółka w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie podwyższenia kwoty maksymalnych kosztów kwalifikowanych oraz zatrudnienia skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – powołując się na art. 2 pkt 13 u.p.s.p.p. – spółka podniosła, że w sprawie znajduje zastosowanie stosunkowy sposób określenia wysokości pomocy publicznej, stanowiący stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną. Odzwierciedleniem tego jest § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Złożony w sprawie wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Suwalskiej SSE w zakresie podwyższenia kwoty kosztów kwalifikowanych nie skutkuje zatem zwiększeniem pomocy publicznej, jako że stosunkowo pomoc ta nie ulega zmianie. Dopiero gdyby przyznana kwota ekwiwalentu dotacji brutto przekroczyła 50% podwyższonej kwoty kosztów kwalifikowanych, doszłoby do zwiększenia pomocy publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej skonstruowany został na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest jako naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak utrzymuje skarżąca kasacyjnie zwrot "zwiększenie pomocy publicznej" użyty w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. rozumieć trzeba, jako obejmujący sytuację, w której dochodzi do zwiększenia samej tylko intensywności pomocy. O "zwiększeniu pomocy publicznej" – w rozumieniu przywołanego przepisu – nie świadczy natomiast jej zdaniem samo podwyższenie kosztów kwalifikowanych inwestycji lub pracy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą (zob. także art. 16 ust. 5 u.s.s.e.), zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Jedna z przesłanek, która ex lege uniemożliwia zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, które to zezwolenie – podkreślmy – uprawnia do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 u.s.s.e.), sprowadza się do sytuacji, w której zmiana ta mogłaby skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Celem wykazania, jaka zmiana zezwolenia może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, konieczne jest nakreślenie – w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy – w jaki sposób wyznacza się wielkość pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcy prowadzącemu na podstawie zezwolenia działalność gospodarczą na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, która to problematyka jest przez skarżącą kasacyjnie marginalizowana.
Niezbędne wobec tego staje się sięgnięcie do rozporządzenia Rady Ministrów z 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 232, poz. 1548 ze zm.). Rozporządzenie to w § 3 ust. 1 wskazuje bowiem, że pomoc publiczna udzielana przedsiębiorcy w formie zwolnień podatkowych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 34 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.) albo na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 63a ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) stanowi pomoc regionalną z tytułu:
- 1) kosztów nowej inwestycji, której wielkość jest liczona jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i kosztów inwestycji kwalifikujących się do objęcia pomocą, określonych w § 6 rozporządzenia lub
- 2) tworzenia nowych miejsc pracy, której wielkość jest liczona jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników, obejmujących koszty płacy brutto tych pracowników, powiększone o składniki obowiązkowe, takie jak składniki na ubezpieczenie społeczne, ponoszone przez przedsiębiorcę od dnia zatrudnienia tych pracowników.
Z powyższej regulacji jednoznacznie zatem wynika, że na wielkość pomocy publicznej, przybierającej formę zwolnienia od podatku dochodowego, wpływ mają (generalnie rzecz ujmując) dwa czynniki: - po pierwsze, maksymalna intensywność pomocy określona dla danego obszaru, - po drugie, koszty inwestycji kwalifikujące się do objęcia pomocą lub koszty pracy nowo zatrudnionych pracowników. O ile pierwszy z tych czynników określony jest w § 4 ust. 1 rozporządzenia, stanowiąc w przypadku województwa podlaskiego 50% kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, to już drugi z nich powinien wynikać z zezwolenia. Dość stwierdzić, że art. 16 ust. 2 pkt 4 u.s.s.e. przewiduje wprost, iż zezwolenie określa m.in. warunki dotyczące maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych inwestycji i dwuletnich kosztów kwalifikowanych pracy.
Skoro jedynie drugi z czynników determinujących wysokość pomocy publicznej – w postaci kwalifikowanych kosztów inwestycji oraz pracy – znajduje odzwierciedlenie w treści zezwolenia, bowiem pierwszy z tych czynników – w postaci maksymalnej intensywności pomocy dla danego obszaru – określony jest w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, to problem zmiany zezwolenia w kontekście wpływu tej zmiany na wysokość pomocy publicznej, w tym zwłaszcza niedopuszczalnego w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. zwiększenia tej pomocy, rozważany być może wyłącznie w odniesieniu do tego drugiego czynnika. Jako że w sprawie skarżącej kasacyjnie wniosek o zmianę zezwolenia zmierzał bezsprzecznie do podwyższenia kosztów kwalifikowanych, prawidłowo sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji o niedopuszczalności takiej zmiany w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. Słusznie przy tym sąd I instancji dostrzegł, że akceptacja odmiennego stanowiska prezentowanego przez skarżącą prowadziłaby do tego, że art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. stałby się przepisem martwym, jako że determinanta, na którą powołuje się skarżąca, stanowiąca o intensywności pomocy, nie jest określana w zezwoleniu, toteż zmiana zezwolenia nie może wywrzeć na nią istotnego wpływu – prowadząc do zwiększenia w tym względzie pomocy publicznej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1) sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2) sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.