Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 860/15 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej: Dyrektorem OW NFZ) ogłosił w kwietniu 2012 r. konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do postępowania wszczętego wspomnianym ogłoszeniem złożone zostały 4 oferty, w tym Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwanego dalej: Z.). Komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, w którym oferta Z. zajęła czwartą pozycję, zaś po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami sporządziła raport końcowy ofert. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe [...] lipca 2012 r., a oferta Z. nie została wybrana w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które Dyrektor OW NFZ oddalił decyzją z [...] września 2012 r. W wyniku odwołania Z. od tej decyzji, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej: Prezesem NFZ) decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora OW NFZ.
Z. wniósł skargę na decyzję Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1265/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ. Sąd stwierdził naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie wglądu do ofert pozostałych oferentów oraz dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy Funduszu uchybiły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie dokonały porównania oferty skarżącego z ofertami innych uczestników postępowania.
Prezes NFZ, w następstwie wyroku WSA w Warszawie, decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ zalecił, aby Dyrektor OW NFZ rozpatrując sprawę ponownie uwzględnił wskazania zawarte w wyroku WSA z [...] sierpnia 2013 r.
Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] grudnia 2014 r. oddalił odwołanie Z. wniesione od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Prezes NFZ, w wyniku odwołania złożonego przez Z., decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] grudnia 2014 r.
Z. wniósł skargę na ostatnio wymienioną decyzję Prezesa NFZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ.
Sąd pierwszej instancji podniósł, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. na wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13, że, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej: ustawą o świadczeniach), odwołanie złożone przez świadczeniodawcę, biorącego udział w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. i dotyczy całego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a nie tylko oceny oferty wnoszącego odwołanie. Jednak z art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że w ustawie zostały wprowadzone odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego.
Sąd zauważył, że w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przez Prezesa NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Natomiast uchybienia Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji po uchyleniu przez Prezesa NFZ decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] września 2012 r. konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania.
Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że w niniejszej sprawie uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ mogło polegać wyłącznie na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji (decyzji kasatoryjnej),
- - art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez komisję konkursową jest postępowaniem administracyjnym, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą postępowanie to jest postępowaniem cywilnoprawnym,
- - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora OW NFZ należało przeprowadzić postępowanie o zawarcie umowy o świadczenia zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ pierwszej instancji;
- 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niepełne, niedostatecznie wnikliwe odniesienie się do stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, bez uwzględnienia stanowiska organu i przyjęcie, że w decyzjach nr [...] Prezesa NFZ z [...] marca 2014 r., jak również treści decyzji nr [...] Prezesa NFZ z [...] lutego 2015 r. uwzględniono odwołania Z. podczas gdy w obu powyższych decyzjach odwołań Z. od decyzji Dyrektora OW NFZ nie uwzględniono.
Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Prezes NFZ, wykonując funkcję administracji publicznej, naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje poprzez wydanie decyzji, którą uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś Dyrektor OW NFZ po raz drugi rozpoznał odwołanie Z. od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 tej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach).
Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl art. 154 ust. 6 i ust. 7 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że po uchyleniu przez WSA w Warszawie, wyłącznie z przyczyn procesowych, decyzji Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r. nie było dopuszczalne, by ten organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednoznaczne brzmienie powołanego przepisu wyklucza zasadność twierdzenia Prezesa NFZ, że zawarty w nim zwrot "uwzględnienie odwołania" nie dotyczy sytuacji, w której decyzja oddalająca odwołanie wydana w pierwszej instancji zostaje uchylona wyłącznie z przyczyn procesowych.
W art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ustawodawca nie dokonał rozróżnienia podstaw prawnych uwzględnienia odwołania, ze względu na skutek, jaki miałoby wywoływać tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Bez względu zatem na przyczyny, dla których doszło do uchylenia decyzji oddalającej odwołanie jednego z uczestników konkursu ofert, następuje skutek w postaci ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W żadnym natomiast przypadku nie jest dopuszczalne, aby na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji dochodziło do ponownego rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest skuteczna podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania, że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w takiej relacji do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, która nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą o świadczeniach, a konsekwencje tego sposobu jego stosowania dla rezultatu postępowania (administracyjnego) pełniącego funkcję kontrolną wobec wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie wywołują skutku wymienionego w przywołanym przepisie ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania (por. np. wyroki NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1402/15, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2167/15, z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 254/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, z 6 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1199/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o świadczeniach i przeczy istocie regulowanego wspomnianą ustawą postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty podniesione w pkt 1.1 oraz 1.3 petitum skargi kasacyjnej są nietrafne.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez Komisję konkursową jest postępowaniem administracyjnym, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, postępowanie to jest postępowaniem cywilnoprawnym, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii charakteru postępowania konkursowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA nie interpretował art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w aspekcie opisanym w omawianym zarzucie i nie sformułował stanowiska przypisywanego mu przez Prezesa NFZ.
W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prezes NFZ nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu. Wobec braku jakiejkolwiek argumentacji wspierającej twierdzenie o uchybieniu przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości merytorycznej oceny zasadności tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).