Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2957/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi RB dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że inspektorzy przeprowadzili kontrolę w siedzibie skarżącego. Zakres kontroli obejmował okres od dnia 7 kwietnia 2013 r. do dnia 7 kwietnia 2014 r. Przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał średnio 80 kierowców.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] września 2014 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000 zł. Organ wskazał, że suma kar za stwierdzone naruszenia wyniosła 57.000 zł, jednakże na mocy art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d., kwota ta została obniżona do 25.000 zł.

Kara została nałożona za następujące naruszenia: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 2) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę, 5) naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd, 6) nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 7) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego pojazdu lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień.

Inspektor po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [..] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Poznaniu uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., a naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Inspektor w decyzji wskazuje na naruszenie, o którym stanowi lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień (kara pieniężna za takie naruszenie wynosi 500 zł). Zdaniem organu podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego nie okazano danych z tachografów cyfrowych z dwóch pojazdów – o numerach rejestracyjnych [..] oraz [..] – odpowiednio za 46 oraz 23 dni (to jest łącznie za 69 dni), co winno prowadzić do naliczenia kary pieniężnej w wysokości 34.500 zł. Powyższe okoliczności faktyczne nie zostały jednakże wyjaśnione w dostateczny sposób.

Skarżący starał się zakwestionować podstawy faktyczne stwierdzonego naruszenia, to jest okoliczność, że w toku kontroli nie zostały przedstawione dane z tachografów cyfrowych - co umyka uwadze organu, który w swych rozważaniach odnosi się wyłącznie do możliwości późniejszego (po zakończeniu kontroli) uzupełnienia stwierdzonych braków.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącego wymaga pogłębionych wyjaśnień ze strony organu i konieczności uzupełniania zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. W toku kontroli skarżący, na wezwanie organu przedstawił nośnik danych cyfrowych w postaci płyty CD, na którym znajdowały się między innymi dwa pliki z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym [..], a także dwa pliki z tachografu cyfrowego drugiego ze wskazanych pojazdów, o numerze rejestracyjnym [..] (vide karta pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących, k. 84 akt administracyjnych). Inspektor, pomimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów, nie wskazał, jakie konkretnie dane zawierały owe pliki, a zwłaszcza z jakiego okresu. Organ Inspekcji Transportu Drogowego nie zamieścił zwłaszcza w aktach administracyjnych wydruku danych z tych plików, uchybiając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i uniemożliwiając Sądowi kontrolę prawidłowości poczynionych w powyższym zakresie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do stwierdzenia przywołanych naruszeń.

W ocenie Sądu organ powinien zweryfikować stanowisko skarżącego, z którego wynika, że za nieodczytaniem danych z tachografu pojazdu o numerze rejestracyjnym [..] może stać oprogramowanie tego organu. W toku kontroli inspektor wskazywał na to, że dane z tego pojazdu są "nieczytelne" (k. 182 akt administracyjnych). Również ta kwestia została całkowicie pominięta przez Inspektora.

Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia lp. 6.3.11. oraz 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest naruszenia obowiązku wczytania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego. W odwołaniu skarżący podniósł, że dane te były wczytywane terminowo, a uchybienie wynika z tworzenia (przez urządzenie do wczytywania danych) plików o dacie innej niż data faktycznego wczytania danych. Organ pominął tę argumentację i nie wskazał, czy ma ona jakikolwiek wpływ na poczynione ustalenia faktyczne.

Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż nie wyjaśnił dokładnie okoliczności naruszenia nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, tj. naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., wobec twierdzeń skarżącego, że wymagane dokumenty zostały przez niego okazane w toku kontroli, co wiązało się zdaniem Sądu z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż na wezwanie organu skarżący przedstawił nośnik w postaci płyty CD, na którym znajdowały się po dwa pliki z tachografów cyfrowych pojazdów o nr rej. oraz, natomiast organ nie wskazał, jakie konkretnie dane i z jakiego okresu te pliki zawierały, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, że strona nie przedstawiła do kontroli wymaganych dokumentów w postaci danych za okres od dnia 28.12.2013 r. do dnia 19.01.2014 r. z pojazdu o nr rej. [..] i wskazano, że w tych dniach pojazdem zgodnie z oświadczeniem strony kierowali kierowcy I S i K S, wskazano także, że strona nie przedstawiła do kontroli wymaganych dokumentów w postaci danych za okres od dnia 28.12.2013 r. do dnia 11.02.2014 r. z pojazdu o nr rej. [...] i wyjaśniono, że w tych dniach pojazdem zgodnie z oświadczeniem strony kierowali kierowcy I. S i K S, podkreślono wreszcie, że po sporządzeniu protokołu kontroli (więc po zakończeniu kontroli) wraz z pismem z dnia 28.05.2014 r. zostały już po kontroli przesłane dane cyfrowe z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. WGM2U54, czym organ nie mógł uznać tych danych, jako: "okazanych w toku kontroli", co znajduje szczegółowe odzwierciedlenie w uchylonej decyzji (Vide: strona 13, akapit 1 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), zatem dokumenty istotne dla sprawy zostały przedłożone przez skarżącego już po kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, natomiast brak było podstaw do przeprowadzenia sugerowanego przez WSA dodatkowego postępowania uzupełniającego wobec kompletności i zupełności, prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co więcej dla stwierdzenie rzeczonego naruszenia i jego uzasadnienia wskazania wymagają jedynie okresy za które nie okazano dokumentacji, nie natomiast okresy udokumentowane przez stronę, jak sugeruje Sąd I instancji;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż winien zweryfikować stanowisko strony, że za nieodczytaniem danych z tachografu cyfrowego mogło stać oprogramowanie tego organu oraz odnieść się do argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia z lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. uchybienia w postaci naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, jakoby uchybienia wynikały z tworzenia przez urządzenie do wczytywania danych plików o dacie innej niż data faktycznego wczytania danych, podczas gdy z pola widzenia Sądu umknęła okoliczność, że organ w sposób obszerny i dobitny przeprowadził w uzasadnieniu uchylonej decyzji wywód na temat używanego oprogramowania, które służy jedynie do sczytania danych, natomiast ich analiza należy już do organu (Vide: strona 19, akapit 1 do strony 21 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), organ także wyjaśnił, że dane cyfrowe w przedmiotowej sprawie zostały pobrane przy użyciu ważnej karty kontrolnej, natomiast skarżący dysponując danymi z kart kierowców i tachografów cyfrowych (na co wskazywał w wyjaśnieniach oraz odwołaniu) nie podnosił żadnych nieścisłości w wyliczeniach przedstawionych przez organ, który precyzyjnie wskazał swe ustalenia i dni w których nastąpiło wczytywanie danych przez stronę oraz rozmiary uchybień poszczególnych terminów tak w odniesieniu do uchybienia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców, jak i z urządzeń rejestrujących - tachografów (Vide: strona 10, akapit 3 i kolejne oraz strona 17, akapit 2 i kolejne uzasadnienia decyzji organu odwoławczego);
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 77 ust. 2 i ust. 6, art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. jedn. - Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), poprzez mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ winien uznać i rozpatrzeć dowody przedłożone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa, jako dowody zgromadzone po upływie terminów kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu z dnia 22 maja 2014 r., wobec przedłożenia danych cyfrowych przez skarżącego wraz z pismem z dnia 28 maja 2014 r. i jako dokumenty przedłożone przez skarżącego już po kontroli, nie stanowiły realizacji obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, i nie mogły także stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, wobec czego brak było jakichkolwiek podstaw dla prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego;
4. 4) art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, str.

1. 1) i przepisów załącznika 1B (Rozdział I lit. r i s oraz 3.4.2 Dodatku 7 - Protokół wczytywania danych) do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370, z 31.12.1985 r. z późn. zm.) oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływały się organy administracji, i z których jasno wynika na czym j polega proces wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i karty kierowcy oraz jaki i format danych może być uznany za oryginalny i powinien być udostępniany do kontroli, a przede wszystkim w jakich okresach dane te winny być wczytywane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego musi być poprzedzona wykazaniem, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego. Sąd II instancji dopatruje się dwóch powodów tej nietrafności. Pierwszy ma charakter formalny, co oznacza, że stawiane przez Inspektora zarzuty nie pozwalają dokonać kontroli wyroku z punktu widzenia podnoszonych naruszeń. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej koncentrują się na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., którego istota sprowadza się do przyjęcia, że organ błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy.

Przy tak ujętych zarzutach uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno jednoznacznie wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów w nich wskazanych. Obowiązek takiego wskazania i uzasadnienia naruszeń prawa jest warunkiem formalnym skargi kasacyjnej. Wprost wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nieuzasadnienie zarzutów w ten sposób musi prowadzić do uznania, że skarga kasacyjna jest dotknięta wadą ograniczającą kontrolę wyroku. Sąd II instancji będąc związany zarzutami nie może samodzielnie wyznaczać zakresu naruszeń ani kierunków weryfikacji wyroku.

W uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej daje się zauważyć jeden problem, który został jasno postawiony, niezależnie od ujęcia zarzutów procesowych. Problemem tym jest ustalenie zakończenia kontroli prowadzonej u przedsiębiorcy w zakresie spełnienia przepisów u.t.d. i wpływ tego faktu na zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary za naruszenie przepisów u.t.d. Tak zarysowany problem może być rozpoznany przez NSA pomimo wadliwości formalnej zarzutów, gdyż takie uprawnienie dla Sądu II instancji wypływa z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1.

Odnosząc się do tak ujętego problemu NSA stwierdza, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa. Kontrola przestrzegania prawa z zakresu u.t.d. podlega ogólnym regułom, wówczas u.s.d.g. i u.t.d. Bez wątpienia rację ma Inspektor, że nie może być ona ciągle "otwarta" w tym znaczeniu, że przedsiębiorca może wnioskować ciągle nowe dowody i doręczać kontrolującemu dokumenty w bliżej nieokreślonym czasie. Kontrola musi kończyć się protokołem, który jako dokument urzędowy ma spełniać prawem określone wymogi co do treści, miejsca i czasu przyjęcia. Jednak z tego faktu nie wynika, że protokół jest jedynym dowodem, na podstawie którego organ wymierza karę. Jest on istotnym elementem tego postępowania, ale nie wyłącznym.

Zatem w zależności od okoliczności organ prowadząc postępowanie o wymierzenie kary musi uwzględniać reguły określone w k.p.a. Niekiedy wystarczy sam protokół, by uznać materiał za wszechstronnie zebrany, ale w innych sytuacjach może być on niewystarczający. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z tego też względu Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie wyjaśniające powinno być uzupełnione, a materiał dowodowy oceniony z perspektywy podnoszonych przez skarżącego wątpliwości. Brak takiego działania w rozpoznawanej sprawie jest jego wadą, która musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zakresie zarzutu podnoszącego naruszenie prawa materialnego NSA stwierdza, że jest niezasadny, bo przedwczesny. Skoro stan faktyczny i jego ocena zostały skutecznie zakwestionowane wyrokiem, to brak jest podstaw wypowiadania się w zakresie materialnym rozpoznawanej sprawy.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.