Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. o sygn. akt I SA/Bk 22/16 oddalił skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] wystawionego przez wierzyciela – Inspektora, natomiast kolejnym postanowieniem z tej samej daty obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.
Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. Inspektor wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 648 zł.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] października 2015 r. odmawiające Inspektorowi, na podstawie art. 64e § 1 i 2 pkt 2 oraz § 3 u.p.e.a., umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie powyższego tytułu wykonawczego.
Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionej odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, pomimo zaistnienia przesłanki ważnego interesu publicznego Dyrektor stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny. Wysokość kosztów egzekucyjnych wynika z przepisów prawa i są one należne organowi egzekucyjnemu z tytułu prowadzenia egzekucji, nawet gdy wierzycielem są inne organy administracji rządowej. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził przedmiotowych ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdejmowałyby wzajemne obciążania kosztami egzekucyjnymi pomiędzy organami administracji rządowej. W interesie publicznym leży równe traktowanie stron postępowania, więc też egzekwowanie kosztów egzekucyjnych powstałych zgodnie z obowiązującym prawem. Wnosząc o prowadzenie egzekucji ani organ egzekucyjny, ani wierzyciel nie są w stanie przewidzieć przebiegu, efektywności i sposobu zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tego tylko powodu, że okazało się ono nieefektywne. Dyrektor nie podzielił argumentacji, że ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a.).
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona, co oznacza, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż stanowi ono wyłączną kompetencję organu.
Sąd ocenił jako niezasadne zarzuty niezastosowania w sprawie art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Oczywistym jest, zdaniem Sądu, że przesłanka ta dotyczy jedynie sytuacji zobowiązanego, a nie wierzyciela, zatem powołać się na nią może nie wierzyciel ale właśnie zobowiązany. W sytuacji zaistnienia okoliczności opisanej w przepisie – nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku (która zaistniała w niniejszym postępowaniu), otwiera się kolejna przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, wynikająca z art. 64e § 3 u.p.e.a. – obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że istota rzeczy w tej sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 u.p.e.a. tj.
1) ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych, 2) sytuacji, w której ściągnięcie kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne oraz 3) uzasadnienia gospodarczego w obciążeniu wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów.
W ocenie Sądu organy wyjaśniły pojęcie ważnego interesu publicznego w kontekście sytuacji skarżącego i słusznie doszły do wniosku, że nie została spełniona przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych, o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Organy prawidłowo uznały, że sprawa nie ma charakteru wyjątkowego, czy też nadzwyczajnego z uwagi na okoliczności w jakich doszło do powstania przedmiotowych kosztów i obciążenia nimi wierzyciela (skarżącego) z powodu umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku dłużnika.
Jak stwierdził Sąd, szczególny status wierzyciela i jego funkcje "administracji rządowej" nie mogą oznaczać, że organy zobowiązane są w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Akceptacja stanowiska, że za umorzeniem stronie skarżącej kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny prowadziłaby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem ITD i do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie.
Ponadto WSA nie znalazł podstaw do przyjęcia, że sytuacja gospodarcza wierzyciela sprzeciwiała się obciążeniu go kosztami egzekucyjnymi. Skarżący nie wskazał żadnych dokumentów czy informacji obrazujących jego sytuację finansową, zaś okoliczność, że jego działalność jest finansowana ze Skarbu Państwa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej umorzenie tych kosztów na podstawie art. 64e § 2 pkt 2 czy art. 64e § 3 u.p.e.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a. Jedną z przesłanek umorzenia jest sytuacja, w której ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bo organ egzekucyjny nie podjął jeszcze postępowania w przedmiocie przymusowego wyegzekwowania od wierzyciela nałożonych na niego kosztów postępowania egzekucyjnego. Skarżący jest wojewódzkim organem administracji rządowej i trudno jest wyobrazić sobie sytuację, w której ewentualna egzekucja kwoty 648 zł spowodowałaby powstanie niewspółmiernych wydatków.
Reasumując WSA stwierdził, że umorzenie kosztów egzekucyjnych ma charakter wyjątkowy i powinno nastąpić, gdy takie rozstrzygnięcie może przynieść pozytywne rezultaty dla szerszej społeczności, a nie jedynie dla wierzyciela. Nie ma przy tym znaczenia, że działalność organów egzekucyjnych i wierzyciela (skarżącego Inspektora) jest finansowana z budżetu państwa.
Skargą kasacyjną Inspektor domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Inspektor zrzekł się rozprawy i zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych w zaskarżonych postanowieniach, że skarżącemu jako wierzycielowi, wnioskującemu o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji nie przysługuje prawo do powoływania się na przesłankę nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku jako przyczyny umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji;
- b) art. 64e § 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych nie mogą być umorzone gdy obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione;
- c) art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że prawidłowe jest stanowisko organów egzekucyjnych w zaskarżonych postanowieniach, iż za umorzeniem kosztów postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie przemawia ważny interes publiczny, a w szczególności interes Skarbu Państwa;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd obowiązku zbadania z urzędu gospodarczego uzasadnienia obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej, zatem odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, stosownie do § 2, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmiernie wydatki egzekucyjne. Ponadto, w myśl § 3 cyt. artykułu koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.
Wnoszący skargę kasacyjną organ w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym i następnie umorzonym przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. występował jako wierzyciel. Nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowane, że wierzyciel ma prawem przepisany obowiązek ponieść koszty egzekucyjne przypadające na rzecz organu egzekucyjnego, który w jego imieniu i na jego rzecz egzekwował od zobowiązanego określony tytułem wykonawczym obowiązek – w tej sprawie o charakterze pieniężnym, choćby egzekucja okazała się nieskuteczna i zakończyła umorzeniem.
W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma przepisów, na mocy których organ egzekucyjny z urzędu umarzałby przypadające mu od wierzyciela koszty egzekucyjne w sytuacji bezskuteczności egzekucji nawet wtedy, gdy wierzyciel jest finansowanym z budżetu państwa organem administracji rządowej.
Korzystając z dyspozycji art. 64e § 1 u.p.e.a. wierzyciel może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Umorzenie przedmiotowych kosztów jest oparte – jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji – na konstrukcji uznania administracyjnego. Wobec tego niezależnie czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpią przesłanki umorzenia uregulowane w art. 64e § 2 pkt 1-3 lub § 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny może umorzyć przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne w całości lub w części, ale może także odmówić ich umorzenia. Odmowa umorzenia tych kosztów, dokonywana przez organ postanowieniem wymaga prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz precyzyjnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Ma to znaczenie zarówno dla strony postępowania wnioskującej o umorzenie, jak też dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, który z inicjatywy strony poddaje kontroli uznaniowe rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych pod kątem jego legalności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji kontrolując objęte skargą [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] listopada 2015 r., prawidłowo uznał je za zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd orzekał w granicach sprawy zakreślonych skargą Inspektora, wobec czego nie uchybił normie art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów ustanowionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala sądowi kasacyjnemu poznać motywy, którymi kierował się Sąd oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, z wymienieniem powyższych przepisów, abstrahując od kwestii poprawności skonstruowania drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, nie nastąpiły. Brak jest podstaw do uznania, że wyrokując w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych z art. 64e § 3 u.p.e.a.
Ta przesłanka umorzenia (czyli sytuacja, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku pieniężnego, zatem obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów egzekucyjnych byłoby gospodarczo nieuzasadnione, która w sprawie zaistniała, co kwestionowane nie jest), nie była analizowana przez organy obu instancji, ponieważ nie została przez Inspektora powołana we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych z dnia [...] października 2015 r., zależeniu na postanowienie organu I instancji, ani też w skardze. Wobec tego nie można przyjąć, jak chce tego wnoszący skargę kasacyjną, że Dyrektor Izby Skarbowej w B. powinien rozstrzygnąć sprawę poza granicami wniosku, badając z urzędu przesłankę umorzenia wymienioną w art. 64e § 3 u.p.e.a., przez stronę nigdy niepowołaną i uwzględnić zarzut, iż Sąd I instancji nie skontrolował działania Dyrektora, które ów organ powinien był rzekomo podjąć z urzędu, a więc zbadać wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych w zakresie przez stronę niewskazanym.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w postępowaniu określonym treścią art. 64e § 1 u.p.e.a., wszczynanym na wniosek strony, organ jest związany wnioskiem, co oznacza, iż nie może oceniać z urzędu przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych w rozumieniu art. 64e § 2 pkt 1-3 i § 3 u.p.e.a., we wniosku niewymienionych. Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia przez WSA w Białymstoku art. 64e § 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (patrz: pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) jest oczywiście bezzasadny. Nie wymaga dodatkowego wykazywania, że Sąd tego przepisu nie tylko nie zastosował błędnie, ale w ogóle go nie stosował, bowiem sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, tylko kontroluje ich stosowanie przez organy administracji.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły zyskać dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię i art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie, zawarte odpowiednio w pkt 1 lit. a) i c) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów uznać należy, że skarżący kasacyjnie Inspektor nie wykazał, aby za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawiał w tej sprawie ważny interes publiczny, co Sąd prawidłowo oraz wystarczająco szczegółowo uzasadnił, a czego powtarzanie jest niecelowe.
Tym samym, niewątpliwie, nie doszło do naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd. Natomiast w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. wyjaśnienia wymaga, że Inspektor nie powoływał tego przepisu w kontekście przesłanki z art. 64e § 3 u.p.e.a., a skoro tak, to nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu przyjętego w tym przedmiocie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku.
Już tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przekonanie, że budzi dosyć daleko idące wątpliwości uciekanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zatem organ administracji rządowej, do ochrony sądowej – angażowanie sądów administracyjnych obydwu instancji w sprawę, w której koszty egzekucyjne wynoszą 648 złotych. Poza tym, że uiszczenie takiej kwoty na rzecz organu egzekucyjnego, z obiektywnych przyczyn, nie może przekraczać możliwości płatniczych Inspektora, to trudno w takiej sytuacji powoływać się na ważny interes publiczny, inicjując przy tym sprawę sądową, która pociąga za sobą dodatkowe koszty.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.