Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 1101/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.M. – Z.E. "C." z siedzibą w Z., uchylił uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 625/143/II/2004 w przedmiocie pożyczki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) oraz stwierdził, że zaskarżony akt nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wskazaną powyżej uchwałą Zarząd Województwa Śląskiego odmówił Panu L.M., prowadzącemu działalność gospodarczą "[...]", przyznania pożyczki ze środków funduszu celowego PFRON na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm., zwanej dalej: ustawą o rehabilitacji).
Oceniając dopuszczalność skargi wniesionej przez L.M. i zachowanie terminu do jej wniesienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skargę z dnia 23 lipca 2004 r., nadaną w tym samym dniu w placówce pocztowej listem poleconym, należy uznać za wniesioną w terminie, ze względu na brak dokumentu potwierdzającego odbiór przez skarżącego pisma z dnia 19 maja 2004 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków. Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że należy ona do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem spełnia wszystkie przesłanki aktu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień wynikających z ustawy o rehabilitacji.
Sąd stanął na stanowisku, że zarówno forma, jak i treść tej uchwały wskazują, że jest to rozstrzygnięcie o charakterze władczym, podjęte w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, którego uprawnienie do występowania o pożyczkę ze środków PFRON wynika z przepisu prawa materialnego. Uchylając zaskarżoną uchwałę Sąd podkreślił, iż powinna ona mieć wszystkie cechy aktu administracyjnego, a zatem powinna zawierać stosowne uzasadnienie co do podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Zarząd Województwa Śląskiego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz odrzucenia skargi, ewentualnie - w razie ustalenia, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi - przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie uznał, że zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Zarządu Województwa uchwała ma charakter cywilnoprawny, ponieważ z art. 32 a ustawy o rehabilitacji wynika, że samorząd województwa, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej, udziela pomocy ze środków Funduszu. Przyjęcie umowy, jako formy przekazania środków z PFRON potwierdza, że Zarząd Województwa występuje jako strona umowy cywilnoprawnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego powziął poważne wątpliwości co do charakteru prawnego uchwały Zarządu Województwa Śląskiego oraz dopuszczalności i trybu jej zaskarżenia i postanowieniem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 296/05, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: "jaki charakter prawny ma dokonana przez samorząd województwa odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (...)" oraz: "czy na określoną w pytaniu pierwszym odmowę udzielenia jednorazowej pożyczki przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego".
Uchwałą siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)" oraz, że na odmowę udzielenia takiej pożyczki nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że nie może być wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru umowy pożyczki. W art. 32 a ustawy o rehabilitacji określono wprost tryb udzielania pomocy poprzez zawarcie umowy, a w art. 35 dotyczącym zadań samorządu województwa do tych zadań zaliczono udzielanie pomocy zakładom pracy chronionej zgodnie z art. 32 a, a więc ponownie odwołano się do umownego trybu udzielania pomocy. Analizowane przepisy prawne nie zawierają przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. Zaliczenie środków PFRON-u do funduszy celowych, mających charakter publicznoprawny nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Z treści uchwały z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wynika, że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w uchwale, nie przysługuje zatem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego względu postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dotknięte było wadą nieważności postępowania wskazaną w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi bowiem w wypadku spraw, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3 – art. 5 p.p.s.a. Tym samym należało stwierdzić, iż Sąd I instancji, uznając swoją kognicję do rozpoznania skargi na decyzję samorządu województwa odmawiającą udzielania pożyczki o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka wadliwość objętego skargą kasacyjną wyroku skutkować musiała jego uchyleniem i odrzuceniem skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo złożenia jej po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że NSA odniósł się do niego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2006 r. o przedstawieniu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia i uznał, że termin do wniesienia skargi został zachowany, gdyż rozstrzygająca jest data doręczenia pisma z dnia 19 maja 2004r., której nie można ustalić ze względu na brak dowodu doręczenia.
Mając powyższe na uwadze, skoro istniały podstawy do odrzucenie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i odrzucił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.