Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4142/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki Renault, nr rej. [...] oraz naczepy marki Koegel o nr rej. [...]. Pojazdem wykonywano przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci wody mineralnej w butelkach umieszczonych na paletach na trasie Muszyna - Siedlce w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy – W. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. W. R. Podczas kontroli stwierdzono, że opisany wyżej pojazd członowy przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu czołowego, stwierdzono - nacisk na pojedynczej osi napędowej 10,35 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,35 t. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazano wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. R. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 153 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu – po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.
Sąd I instancji miał na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie kontroli poddano pojazd poruszający się po odcinku drogi krajowej nr 75 która, stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), zalicza się do dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Miejsce ważenia pojazdu legitymowało się stosownym protokołem z pomiaru równości terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] listopada 2013 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 legitymujących się ważnymi na dzień kontroli świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie. W wyniku przeprowadzonych pomiarów oraz ważenia stwierdzono przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 0,35 t (po odjęciu dopuszczalnego błędu pomiaru 2% zaokrąglonego do 0,1 t).
Kierowca kontrolowanego pojazdu uczestniczył w kontroli i nie zakwestionował wyników ważenia. Z kontroli sporządzono protokół. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, WSA uznał, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy.
Mając z kolei na uwadze sam wynik ważenia, Sąd zaakceptował stanowisko organów, zgodnie z którym kierowca powinien legitymować się zezwoleniem kategorii IV, tj. zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, stosownie do zał. Nr 1 prd. W związku z tym, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd, prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
Odnosząc się do argumentu skarżącego, że w realiach sprawy, nie powinien ponosić odpowiedzialności, gdyż do naruszenia doszło w wyniku samodzielnego, nieodpowiedzialnego i nieprawidłowego działania oraz zaniechania ze strony kierowcy oraz załadowcy, Sąd I instancji podkreślił, że treść przepisu art. 140aa ust. 3 prd wskazuje, że odpowiedzialność przewoźnika i załadowcy czy nadawcy ma charakter niezależny. Organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie również wobec załadowcy czy nadawcy, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd. Stanowiłoby to jednak odrębne postępowanie administracyjne i w żaden sposób nie wyłączałoby odpowiedzialności przewoźnika za powstałe naruszenia.
W ocenie Sądu pomiędzy zachowaniem skarżącego, a stwierdzonym naruszeniem istniał normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Przewoźnik powinien w ten sposób przygotować swoich kierowców do dokonywania usługi przewozu, by wykonywany przez nich przejazd odbywał się za każdym razem bez naruszenia obowiązujących norm. Kierowca nie powinien podejmować samodzielnie decyzji o wykonaniu przejazdu pojazdem nienormatywnym, a skonsultować się ze swoim pracodawcą za każdym razem, gdy podejmie jakiekolwiek podejrzenia. Jeśli jednak zdecydował się on na dokonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym, to odpowiedzialność za takie działanie ponosi podmiot świadczący usługę.
Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzone naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi, jest odrębną kategorią prawną naruszeń, bowiem możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej/rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC). Ustawodawca uznał jednak, że największe spustoszenie na drogach czynią pojazdy o niewłaściwym, nierównomiernym rozłożeniu ładunku na poszczególne osie. Decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu są więc w istocie naciski wywierane na poszczególne osie pojazdu.
W ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęły niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WITD oraz o zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, w sposób, który miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony,
- 2) art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku na oś oraz w zakresie braku wykazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,
- 3) art. 107 § 3 kpa poprzez oparcie orzeczenia w oparciu o analizę tylko części materiału dowodowego,
- 4) art. 75 § 1 kpa poprzez uznanie za dowód wyników użycia wag do pomiarów nacisków osi niezgodnie ze wskazaniami producenta,
- 5) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu oraz porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,
- II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 140aa ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącego karą w wysokości 1.500 zł za brak zezwolenia kategorii IV oraz przyjęcie, że pojazd skarżącego spełniał warunki pozwalające na zakwalifikowanie go jako pojazd nienormatywny, mimo że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przez skarżącego przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej,
- 2) art. 64 ust. 1 pkt 1 prd poprzez przyjęcie, że skarżący powinien posiadać zezwolenie kategorii IV,
- 3) art. 2 pkt 35a prd poprzez przyjęcie, że pojazd spełniał warunki uznania go za pojazd nienormatywny skoro w postępowaniu nie zostało to udowodnione.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził w szczególności, że pomiaru nacisku na osie kontrolowanego pojazdu dokonano przy użyciu wag posiadających wprawdzie aktualne świadectwa legalizacji, jednak niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonym w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag. Skarżący zwrócił uwagę, że ze świadectw legalizacji wynika, że maksymalne obciążenie wag użytych do ważenia pojazdu wynosi 10.000 kg, tymczasem w niniejszej sprawie posłużyły one do stwierdzenia nacisku przekraczającego tę wielkość. Organy nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej. Wobec tego przeprowadzony pomiar nie był prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienomatywnym.
Skarżący dodał, że wartość nacisku osi została ustalona nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia, ale również z zastosowaniem współczynnika korygującego podanego w zarządzeniu nr 50/2011 GITD z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, które nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącego, wszelkie instrukcje, wewnętrzne zarządzenia lub pisma resortowe, które nie zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć organów administracyjnych.
W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy nie wykazały przy pomocy dostępnych dowodów, aby pojazd skarżącego spełnił definicję przewidzianą dla pojazdu nienormatywnego określoną w art. 2 ust. 35a prd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.
Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 kpa wynika z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadniając, że doszło do naruszenia tych przepisów, skarżący podniósł przede wszystkim, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi SAW 10C/II, mające maksymalne obciążenie 10 t, nie mogły służyć do stwierdzenia nacisku, który wartość tę przekracza (10,35 t). W ocenie skarżącego, pomiaru dokonano niezgodnie z instrukcją producenta wag, a zatem na jego podstawie nie można było wymierzyć kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ponadto, skarżący stwierdził, że podczas ważenia zastosowano współczynnik korygujący wskazany w zarządzeniu GITD, które nie może być podstawą rozstrzygnięć organu administracji. Wreszcie, skarżący podniósł, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego, ponieważ nie sprawdziły wymiarów, ani rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu.
Stanowisko skarżącego jest nietrafne.
Odnośnie kwestii wag użytych podczas kontroli do pomiaru nacisku osi napędowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 57 prd nacisk osi to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Nacisk osi napędowej na drogę jest przenoszony na oba koła znajdujące się po obu stronach pojazdu, które podczas ważenia równomiernie najeżdżają na znajdujące się pod nimi przenośne wagi do pomiarów statycznych. Wówczas nacisk osi napędowej pojazdu na drogę rozkłada się zatem na koła znajdujące się na tej osi. W niniejszej sprawie pomiar w wysokości 10,35 t stanowił zatem sumę nacisków, jaką na drogę wywierały koła znajdujące się na pojedynczej osi napędowej skontrolowanego zespołu pojazdów, a nie nacisk koła na jedną wagę. Wobec tego żadna z wag użytych do pomiaru nacisku osi pojazdu nie została poddana naciskowi przekraczającemu 10 ton.
Dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji zarządzenia nr 50/2011 GITD z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (które przewidywało, że uzyskane wyniki ważenia osi pojazdu należy pomniejszyć o 2% i zaokrąglić do 0,1 t w górę), Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2881/14 i zaakceptowany następnie w wyroku tego Sądu z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2327/15, że wprawdzie wspomniane zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy nałożenia na obywatela obowiązku, jednak normy w nim zawarte mogą zostać zastosowane na korzyść kontrolowanego podmiotu.
Zauważyć należy, że praktyka pomniejszenia przez Inspekcję Transportu Drogowego wyników uzyskanych pomiarów nacisków osi jest de facto działaniem leżącym w interesie podmiotu kontrolowanego, ponieważ może skutkować zmniejszeniem wymiaru kary. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Wobec tego sąd administracyjny nie mógłby zakwestionować wspomnianego ustalenia, gdyż mogłoby to prowadzić do wymierzenia wyższej kary pieniężnej.
Co się z kolei tyczy niedokonania pomiarów kontrolowanego pojazdu oraz jego rzeczywistej masy całkowitej, należy zauważyć, że z protokołu kontroli znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż kontrolowany zespół pojazdów przekraczał dopuszczalne normy tylko w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej. Natomiast nie stwierdzono przekroczenia norm wysokości, długości, szerokości, ani dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 35a i art. 64 ust. 1 pkt 1 prd przez przyjęcie, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym, a skarżący powinien posiadać zezwolenie kategorii IV.
Z pierwszego z przywołanych przepisów wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach prd, z kolei zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 pkt 1 prd, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ (...).
Z treści omawianego zarzutu wynika, że w istocie autor skargi kasacyjnej podważa prawidłowość ich zastosowania w sprawie.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, czyli błąd subsumpcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Prawidłowość zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie nie została skargą kasacyjną skutecznie podważona. Zdaniem Sądu kasacyjnego ustalenia te są wystarczające dla określenia jego konsekwencji materialnoprawnych przewidzianych cytowanymi przepisami, zaś subsumcja normy prawa materialnego nastąpiła w sposób prawidłowy.
Kontrolowany pojazd członowy poruszał się bowiem po odcinku drogi krajowej zaliczającej się do dróg o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t. W wyniku przeprowadzonego ważenia stwierdzono przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 0,35 t, a zatem prawidłowe było przyjęcie, że kierowca powinien legitymować się zezwoleniem kategorii IV, tj. zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
W konsekwencji nałożenie na skarżącego decyzją administracyjną Małopolskiego WITD, kary w wysokości 5.000 zł, na podstawie przepisów art. 140aa ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 2 prd, i w niepodważonym stanie sprawy, należy również uznać za prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed NSA i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (450 zł).