Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. oddalił skargę S. W. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 3 przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w dniach 19 - 22 marca 2013 roku w W., skarżąca przystąpiła do egzaminu radcowskiego.
Komisja Egzaminacyjna Nr 20 po przeprowadzonym egzaminie, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdziła, że skarżąca uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Przyczyną było uzyskanie przez stronę niedostatecznej oceny z części czwartej i piątej egzaminu, które było następstwem postanowienia Przewodniczącej Komisji nr 20 o wykluczeniu zdającej z egzaminu w dniu 22 marca 2013 r.
Komisja II Stopnia objętą skargą uchwałą utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr 20 wskazując w motywach, że w dniu 22 marca 2013 r. (czwarty dzień egzaminu), w trakcie pisania przez zdających pracy egzaminacyjnej z czwartej i piątej części egzaminu radcowskiego, u jednej z osób ujawniono i odebrano telefon komórkowy. W związku, z tym Przewodniczący Komisji zwrócił się z pytaniem, kto ze zdających na sali ma przy sobie telefon komórkowy. Sześć osób, w tym skarżąca, która tego dnia pisała pracę oznaczoną numerem kodu [...], oddały posiadane przez siebie telefony komórkowe, co zostało opisane w pkt 47 protokołu z przebiegu egzaminu. Sporządzona została również lista telefonów komórkowych posiadanych przez zdających w czasie trwania egzaminu, ujawnionych przy zdających. W tych okolicznościach przyczyną wykluczenia skarżącej z egzaminu był fakt posiadania przez nią telefonu komórkowego w trakcie pisania egzaminu.
Organ wskazał, że wszyscy zdający, w tym skarżąca, zostali poinformowani zarówno pisemnie przed egzaminem, jak i następnie przez Przewodniczącą Komisji ustnie, bezpośrednio przed jego rozpoczęciem, o zakazie posiadania w czasie trwania egzaminu między innymi telefonu komórkowego. W ocenie organu, skarżąca miała zatem pełną świadomość, że posiadanie w czasie trwania egzaminu telefonu komórkowego było zabronione. Nie miał przy tym znaczenia fakt, że w chwili oddawania przedmiotowego telefonu komórkowego przez skarżącą, na żądanie Przewodniczącej Komisji, telefon ten był wyłączony. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej: u.r.p.) formułuje zakaz posiadania urządzeń służących do przekazywania i odbioru informacji, a więc również posiadania telefonu komórkowego, nie rozróżniając przy tym, czy jest on włączony, czy też nie, co z kolei czyniło niezasadnym żądanie strony o przeprowadzenie dowodu z bilingu oraz pism kierowanych do operatora i udzielonych na nie odpowiedzi. Nie został uwzględniony również wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt innej osoby zdającej, na okoliczność znalezienia u niej niedozwolonych materiałów i mimo tego niewykluczenia jej z egzaminu.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę za bezsporny uznał stan faktyczny sprawy, oparty przede wszystkim o punkt 47 protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego, z którego wynikało, że w trakcie jego trwania skarżąca posiadała niedozwolone urządzenie – telefon komórkowy.
Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącą stanowiska Komisji, że posiadanie w trakcie trwania egzaminu radcowskiego telefonu komórkowego stanowiło wystarczającą przesłankę do wykluczenia z egzaminu osoby zdającej, Sąd I instancji wskazał na treść art. 364 ust. 11 i 12 u.p.r., który formułuje kategoryczny zakaz posiadania podczas egzaminu radcowskiego przez zdających urządzeń służących do przekazu lub odbioru informacji oraz dopuszcza możliwość korzystania przez zdających z tekstów aktów prawnych i komentarzy oraz orzecznictwa. W ocenie Sądu powołana regulacja w sposób wyraźny oddzielała kwestie posiadania niedozwolonych urządzeń technicznych od korzystania z dozwolonych materiałów, mających ściśle określoną materialną (papierową) postać. Wskazując na istotne znaczenie opisanego rozróżnienia wynikającego z treści ust. 13 powołanego przepisu, nakazującego zastosowanie w takich sytuacjach regulacji zawartych w art. 338 ust. 1, 2 i 4 – 6 ustawy, Sąd stwierdził, że zastosowanie miał przede wszystkim ust. 4, z tym, że w przypadku egzaminu końcowego, nie zaś wstępnego jego zastosowanie miało charakter zastosowania odpowiedniego nie zaś zastosowania wprost - adekwatnie do sytuacji wskazanych w art. 364 ust. 11 i 12 u.r.p.
Sąd I instancji stwierdził, wobec tego, że art. 338 ust. 4 ustawy nie mógł w tym przypadku mieć decydującego znaczenia, gdyż odnosił się wprost do egzaminu wstępnego i skutków naruszeń zasad odbywania tego egzaminu. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do egzaminu końcowego oznaczało dostosowanie działań Przewodniczącego Komisji do przewidzianych w art. 364 ust.11 u.r.p. sytuacji, do których należy posiadanie, a nie korzystanie, z urządzeń służących do przekazu lub odbioru informacji. Stwierdzenie tej okoliczności wypełniało, zdaniem Sądu, negatywną przesłankę tego przepisu bez konieczności dowodzenia, czy osoba zdająca faktycznie korzystała z tego urządzenia czy też nie.
W podstawie prawnej wyroku Sądu I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną S. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 u.r.p. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli działalności Komisji II Stopnia Przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w daniach 19 – 22 marca 2013 r. poprzez niedostrzeżenie, że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzyła całego materiału dowodowego, bowiem (i) w załączniku nr 2 do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego, przeprowadzonego w daniach 19 – 22 marca 2013 r. w W. w sposób niewystarczający opisano wyłączony telefon komórkowy skarżącej, ograniczając się wyłącznie do wskazania marki telefonu komórkowego oraz ustalenia, czy telefon ten posiadała baterię i kartę SIM, bez ustalenia właściwego numeru karty SIM, która znajdowała się w telefonie komórkowym (numer telefonu komórkowego) posiadanym przez skarżącą podczas czwartej i piątej części egzaminu radcowskiego, (ii) nieprzeprowadzono dowodu z dokumentów w postaci wskazania wszystkich wychodzących połączeń, wiadomości tekstowych oraz transmisji danych numeru telefonu komórkowego skarżącej, pisma skarżącej z dnia 25 kwietnia 2013 r. skierowanego do operatora sieci telefonii komórkowej T – Mobile oraz pisma z dnia 25 kwietnia 2013 r. operatora tej sieci komórkowej, podczas gdy okoliczność na jaką został zgłoszony wniosek dowodowy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, czy skarżąca posługiwała się telefonem komórkowym podczas czwartej i piątej części egzaminu radcowskiego; wyciągnęła z materiału dowodowego niewłaściwe wnioski, (i) mając wątpliwości co do tego "(...) czy telefon, który posiadała skarżąca był w rzeczywistości jej telefonem, czy też może należał do innej osoby (np. osoby bliskiej zdającej)", (ii) błędnie uznając, że posiadanie przez skarżącą wyłączonego telefonu komórkowego podczas rozwiązywania zadania z części czwartej i piątej egzaminu radcowskiego powinno stanowić podstawę do wykluczenia z egzaminu radcowskiego, co doprowadziło do niezastosowania środków określonych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej nr 20 w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, względnie ich nieuchylenie;
- 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 u.r.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli działalności Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, poprzez niedostrzeżenie, iż Komisja ta utrzymując w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej nr 20 z dnia [...] kwietnia 2013 r., naruszyła zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowała do władzy publicznej i równości wobec prawa, bowiem odmiennie potraktowała osoby, które przystąpiły do egzaminu radcowskiego uznając za zasadne wykluczenie skarżącej z egzaminu radcowskiego wobec posiadania przez nią wyłączonego telefonu komórkowego, podczas gdy osoba oznaczona w trakcie trzeciego dnia egzaminu radcowskiego (21 marca 2013 r.) numerem [...] posiadała niedozwolone materiały w postaci (i) licznych notatek odręcznych, (ii) poradnika wydawnictwa Dziennik Gazeta Prawna Zatytułowanego "Testamenty, darowizny, spadki", (iii) książkę "Postępowanie cywilne – kazusy" autora Małgorzaty Manowskiej, (iv) kazusów z prawa administracyjnego z rozwiązaniami oraz (v) komentarza do kodeksu postępowania cywilnego z odręcznymi notatkami (pkt 32 protokołu z przebiegu egzaminu) i nie została wykluczona z egzaminu radcowskiego, gdyż Komisja Egzaminacyjna nr 20 prawidłowo zastosowała przepis art. 338 usta. 4 u.r.p. w zw. z art. 364 ust. 13 tej ustawy i stwierdziła, że "(...) powyższe okoliczności w ocenie Komisji wskazywały na możliwość korzystania przez zdającą z niedozwolonych materiałów. Nie stwierdzono natomiast jednoznacznie, że zdająca z niech korzystała", co doprowadziło do niezastosowania środków określonych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia oraz poprzedzającej jej uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej nr 20, względnie ich nieuchylenie;
- II. prawa materialnego:
- 1. art. 364 ust. 11 u.r.p., polegające na jego błędnej wykładni dokonanej konstruowaniu materialnoprawnego wzorca kontroli rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, poprzez uznanie, że wyłączony telefon komórkowy stanowi urządzenie służące do przekazu i odbioru informacji, podczas gdy czynność techniczna polegająca na wyłączeniu telefonu komórkowego pozbawia ów telefon komórkowy cech (właściwości), dzięki którym może on stanowić urządzenie za pomocą którego można komunikować się na odległość bowiem telefon komórkowy zostaje pozbawiony dostępu do sieci telefonii komórkowej, co uniemożliwia jakiekolwiek nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą fal radiowych, a tym samym wyłączony telefon komórkowy nie mógł stanowić urządzenia służącego do przekazu lub odbioru informacji;
- 2. art. 338 ust. 4 w zw. z art. 364 ust. 13 oraz w związku z art. 364 ust. 11 u.r.p., polegające na ich błędnej wykładni dokonanej przy konstruowaniu materialnoprawego wzorca kontroli rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, poprzez uznanie, że przy ewentualnym zakwalifikowaniu wyłączonego telefonu komórkowego jako urządzenia służącego do przekazu lub odbioru informacji, to jest jako urządzenia niedozwolonego, podstawę do wykluczenia z egzaminu radcowskiego stanowi samo jego posiadanie podczas egzaminu radcowskiego (tj. rozszerzenie katalogu podstaw wykluczenia z egzaminu radcowskiego – dodatkowo – o posiadanie niedozwolonego urządzenia), podczas gdy przepis opisujący podstawy do wykluczenia z egzaminu radcowskiego w odniesieniu do niedozwolonego urządzenia wymaga, aby podczas egzaminu radcowskiego urządzeniem tym posługiwano się;
- 3. art. 338 ust. 4 w zw. z art. 364 ust. 13 oraz w związku z art. 338 ust. 5 i ust. 6 i w zw. z art. 364 ust. 13 u.r.p. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przy konstruowaniu materialnoprawego wzorca kontroli rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, poprzez uznanie, że wobec posiadania przez skarżącą wyłączonego telefonu komórkowego w trakcie czwartej i piątej części egzaminu radcowskiego zasadnym było wydanie przez Przewodniczącą Komisji Egzaminacyjnej nr 20 w dniu 22 marca 2013 r. postanowienia o wykluczeniu skarżącej z egzaminu radcowskiego podczas gdy (i) przy ewentualnym zakwalifikowaniu wyłączonego telefonu komórkowego jako urządzenia służącego do przekazu lub odbioru informacji, to jest jako urządzenia niedozwolonego, samo jego posiadanie nie stanowiło podstaw do wykluczenia z egzaminu radcowskiego, a wobec faktu, że skarżąca nie posługiwała się niedozwolonym urządzeniem, nie zaistniał stan faktyczny uprawniający do wykluczenia skarżącej z egzaminu radcowskiego, (ii) żadne przepis ustawy o radcach prawnych nie uprawniał Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 20, do wydania postanowienia w przedmiocie wykluczenia skarżącej z egzaminu radcowskiego, bowiem art. 364 ust. 13 u.r.p. odsyłający do art. 338 ust. 5 ("wykluczenie o którym mowa w ust. 4, następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie") i art. 338 ust. 6 u.r.p. ("postanowienie o wykluczeniu stanowi podstawę do wydania przez komisję kwalifikacyjną uchwały o negatywnym wyniku z egzaminu wstępnego") wszedł w życie w dniu 23 sierpnia 2013 r. na mocy art. 3 pkt 12 lit. g) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, a więc w dniach prowadzenia egzaminu radcowskiego, w którym udział brała skarżąca, tj. w dniach od 19 do 22 marca 2013 r. jeszcze nie obowiązywał.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchyleni zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 19 – 22 marca 2013 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Przyczyną wydania uchwały ustalającej, że S. W. otrzymała negatywną ocenę z egzaminu radcowskiego, było wykluczenie jej z egzaminu postanowieniem Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej Nr 20 w związku ze stwierdzeniem, że zdająca posiadał w trakcie egzaminu niedozwolone urządzenie, tj. urządzenie służące do przekazu lub odbioru informacji (telefon komórkowy). Podstawą prawną wykluczenia skarżącego z egzaminu był art. 338 ust. 4 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym przewodniczący komisji kwalifikacyjnej wyklucza z egzaminu wstępnego kandydata, który podczas egzaminu wstępnego korzystał z pomocy innej osoby, posługiwał się niedozwolonymi materiałami lub urządzeniami, pomagał pozostałym kandydatom lub w inny sposób zakłócał przebieg egzaminu wstępnego. Za niedozwolone urządzenie w myśl art. 338 ust. 3 jest uważane urządzenie służące do przekazu lub odbioru informacji. Przytoczone przepisy regulują postępowanie w trakcie egzaminu wstępnego na aplikację radcowską.
Mają one jednak odpowiednie zastosowanie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 364 ust. 13 ustawy o radcach prawnych, który w brzmieniu obowiązującym przed 23 sierpnia 2013 r. stanowił, że przepisy art. 338 ust. 1, 2 i 4 stosuje się odpowiednio do egzaminu radcowskiego.
Odpowiednie stosowanie, o którym mowa w tym przepisie oznacza, że regulacja dotycząca egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, w zakresie określonym w art. 364 ust. 13 będzie miała zastosowanie do egzaminu radcowskiego z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania egzaminacyjnego. W literaturze (vide J. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", Państwo i Prawo 1964, Nr 3, s. 367 i nast.; J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2003, s. 453 i nast.; A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s.
43) podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz nawet niestosowanie. Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany (vide wyrok WSA w G. z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 166/10, opubl. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ (oraz Sąd) błędnie zinterpretował dyrektywę odpowiedniego stosowania art. 338 ust. 4 ustawy do egzaminu radcowskiego. Zastosował bowiem wprost art. 338 ust. 4, dotyczący używania niedozwolonego urządzenia w trakcie egzaminu, do innego stanu faktycznego, opisanego w art. 364 ust. 11, tj. do stwierdzonego w trakcie egzaminu posiadania przez skarżącego telefonu komórkowego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący naruszył zakaz posiadania urządzeń służących do przekazywania lub odbioru informacji zawarty w art. 364 ust. 11 ustawy o radcach prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, że telefon był wyłączony, nie pozbawiało go to bowiem charakteru urządzenia służącego do odbioru i przesyłania informacji.
Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia – tak jak uczyniły to organy i w ślad za nimi Sąd I instancji, że ustawa o radcach prawnych przewiduje sankcję w postaci wykluczenia z egzaminu radcowskiego za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 364 ust. 11 ustawy, tj. zakazu posiadania niedozwolonych urządzeń.
Tego rodzaju sankcji nie można oczywiście domniemywać, a z całą pewnością podstawy do jej zastosowania nie daje możliwość odpowiedniego stosowania art. 338 ust. 4 ustawy do osób zdających egzamin radcowski. Przepis ten, o czym wspomniano wyżej, dotyczy wyłącznie używania niedozwolonych urządzeń, nie zaś ich posiadania.
W związku z tym należy stwierdzić, że organy niezasadnie uznały, iż posiadanie przez zdającego telefonu komórkowego daje podstawę do wykluczenia go z egzaminu, a w konsekwencji ustalenia, że otrzymał on negatywną ocenę z egzaminu radcowskiego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).