Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2990/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M.P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. do Starosty Powiatu O. wpłynął wniosek P. o zatwierdzenie "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie Stacji Paliw nr [...] zlokalizowanej w O. przy ul. P.".
Decyzją Starosty Powiatu O. z dnia [...] sierpnia 2005 r. projekt został zatwierdzony. SKO w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. ww. decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta O. zawiadomił P. i skarżącego o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska wodnego na terenie Stacji Paliw nr [...] i wezwał P. do przedłożenia zweryfikowanego projektu prac hydrogeologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska wodnego na terenie tej stacji paliw.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) Starosta O. zatwierdził - na wniosek P. - przedłożony przez tę spółkę "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie SP nr [...] w O.".
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] SKO w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że przedmiotem postępowania jest tylko i wyłącznie zatwierdzenie - po sprawdzeniu spełnienia wymogów formalnych - przedłożonego przez wnioskodawcę projektu prac geologicznych.
Kolegium, uznało, że przedłożony przez P. "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie SP nr [...] w O." spełnia warunki określone w art. 32 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 2004 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.jed. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz.1947 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie projektów prac geologicznych, a co za tym idzie - nie zachodzi konieczność uzupełnienia lub zmiany rzeczonego Projektu. Ponadto Kolegium wskazało, iż pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony o przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku P. o zatwierdzenie "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo- wodnego na terenie SP nr [...] w O.". Pismo to zostało skierowane również do odwołującego.
Kolegium stwierdziło również, że nawet, jeśli toczyło się w tym czasie - i nadal toczy - jakieś inne postępowanie w sprawie zatwierdzenia innego projektu prac geologicznych, na co zwracał uwagę odwołujący się, to wynik tego innego postępowania pozostaje obojętny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Odnosząc się do kwestii posiadania odpowiedniego doświadczenia do wykonania projektu prac przez jego autora, organ uznał iż nie podlega to ocenie w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego.
M.P. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 880/11) uchylił decyzje organów obu instancji.
WSA wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby organ rozpoznał wniosek złożony w 2004, tym samym postępowanie z tego wniosku nie zostało zakończone.
Sąd I instancji wyjaśnił, że organ I instancji błędnie zinterpretował decyzję SKO z dnia [...] października 2006 (art. 138 § 2 k.p.a.) i wezwał stronę do złożenia nowego projektu. Organ I instancji uznał, że pismo przy którym projekt został przesłany stanowi nowy wniosek w przedmiocie jego zatwierdzenia. Sąd zauważył, że skarżący dopiero z decyzji z dnia 31 sierpnia 2010 r. dowiedział się, który z ww. projektów był przedmiotem oceny i został przez organ zatwierdzony. Taki sposób działania organu zdaniem WSA nie spełniał wymogów określonych w art. 7, 8, 9 i art. 10 § 1 k.p.a.
Jednocześnie WSA odnosząc się do nowego wniosku z dnia [..] czerwca 2010 r. stwierdził, że organ nie wyjaśnił okoliczności kto podpisał przedmiotowy projekt i czy była to osoba uprawniona zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19.12.2001 r. w sprawie projektów wynalazczych (Dz. U. Nr 153, poz. 1777).
Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta O. zawiadomił o wszczęciu - na wniosek P. z dnia [...] czerwca 2010 r. - postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie SP nr [..] w O., miejscowość: O., powiat; o., województwo: mazowieckie", opracowanego przez mgr R.S. (upr. nr [...]) i J.S. we Wrocławiu, w maju 2010 r. Zawiadomienie to zostało doręczone m.in. M.P.
W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. P. wyjaśnił, że wskazany projekt prac geologicznych "nie został osobiście podpisany przez mgr R.S. z powodu długiej nieobecności zawodowej, a jednocześnie konieczności nadania biegu sprawie. Z upoważnienia mgr R.S. na ww. projekcie podpisał się mgr J.B. posiadający uprawnienia geologiczne nr [...], który również brał udział w tworzeniu dokumentacji". Przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. P. przedłożył uzupełniony projekt prac geologicznych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) Starosta Powiatu O. zatwierdził "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo - wodnego na terenie SP nr [...] w O.", opracowany w maju 2010 r. przez J.B., R.S. i J,S. i uzupełniony w maju 2012 r.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Kolegium stwierdziło, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w uchylonej przez WSA w W. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem organu stanowisko to nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez Sąd, a jedynymi przyczynami uchylenia rzeczonej decyzji były uchybienia natury formalnej, sanowane przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, dlatego Kolegium nie widzi konieczności ponownego przytaczania argumentacji zawartej w uzasadnieniu wspomnianej decyzji.
Ponadto organ wskazał, iż stosownie do art. 222 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy i takimi "dotychczasowymi przepisami" na gruncie niniejszej sprawy są zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, obowiązującej do dnia 31 grudnia 2011r. Ponadto jak zauważył, wniosek o zatwierdzenie przedmiotowego projektu prac geologicznych został złożony przed ostatnią z wymienionych dat, a zatem w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z roku 1994. Późniejsze modyfikacje wniosku o zatwierdzenie projektu pozostają obojętne dla ustalenia, które przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Kolegium podkreśliło, iż przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie - lub nie - przedłożonego przez P. projektu prac geologicznych, a nie bliżej nieokreślonych działań mających na celu ochronę środowiska i to wnioskodawca, a nie pozostałe strony postępowania mają głos decydujący w tej kwestii.
M.P. w zweryfikowanej na rozprawie skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 września 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji stwierdził, że SKO naruszyło przepisy postepowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 k.p.a. WSA wskazał, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy powołuje się na swoje stanowisko zawarte w decyzji, która wyrokiem Sądu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji podkreślił też, że to na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Sąd zaznaczył też, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem stosownie do art. 80 k.p.a., do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto wskazał, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, nie odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że sąd administracyjny kontroluje jedynie prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy.
WSA w W. wskazał, że organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu powinien dokonać samodzielnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, a następnie wydać stosowną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
SKO zarzuciło wydanie powyższego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miałoby polegać, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie zawarciu jakichkolwiek istotnych wskazań co do dalszego toku postępowania po przekazaniu sprawy Kolegium, w szczególności - nie wskazaniu, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez Kolegium w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jeśli nie liczyć wymienienia czynności już przez Kolegium wykonanych), art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również nie wykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, art. 153 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że związanie organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazaniami natury procesowej, zawartymi w wyroku sądu administracyjnego uchylającego ich wcześniejsze decyzje, rozciąga się również na rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, nawet wtedy, gdy wyrok sądu administracyjnego nie zawiera jakiejkolwiek oceny rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w uchylanych decyzjach.
M.P. w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej i o utrzymanie wyroku WSA, uchylnie decyzji SKO i nakazanie organowi I instancji do reasumpcji działań i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zasądzenie koszów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a te zostały sformułowane w skardze kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty te mogą zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. WSA prawidłowo stwierdził, że SKO naruszyło określoną tym przepisem zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy, przy czym działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym. Jak trafnie zauważył WSA, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do stwierdzenia, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r. uchylonej przez WSA wyrokiem wydanym z sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 880/11. Wyrokiem tym zostały uchylone decyzje organów obu instancji, w konsekwencji czego organy obu instancji zobowiązane były do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartym w wyroku, a więc zgodnie z przepisami k.p.a. oraz do wyjaśnienia czy spełniony został wymóg podpisania projektu przez osobę uprawnioną.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ II instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, zgodnie ze wskazaniami WSA. Podkreślić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie stwierdził, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest merytorycznie nieprawidłowe, ani że rozstrzygnięcie, które zapadnie po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być analogiczne do poprzedniego, stwierdził natomiast, że Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, nie dokonując jej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Stanowisko WSA Naczelny Sąd Administracyjny uważa za prawidłowe.
Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że Kolegium naruszyło te przepisy, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd nie stwierdził naruszenia przez SKO ww. przepisów. WSA stwierdził natomiast naruszenie przepisów art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które to stwierdzenie NSA uznaje za prawidłowe.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów. Wskazać należy, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z 13.10.2010 r. II FSK 1479/09; publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (vide wyrok NSA z 28.09.2010 r. I OSK 1605/09; publ.j.w.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim ustawowym wymaganiom i jako prawidłowe było podstawą przeprowadzenia przez NSA kontroli instancyjnej.
Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułował jasne wskazania co do dalszego postępowania Kolegium po przekazaniu mu sprawy, z których to wskazań wynika, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, stosownie do art. 80 k.p.a, dokona samodzielnych ustaleń oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania, a następnie wyda stosowną decyzję uzasadniając ją zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.
Zauważyć również należy, że to wnoszący skargę kasacyjną formułując zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego ma obowiązek wykazania, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie wykazał.
Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., ponieważ, wbrew twierdzeniu zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, związanie organów administracji wskazaniami Sądu natury procesowej rozciąga się również na rozstrzygniecie sprawy co do meritum.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.