Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę V. L. Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie zwrotu podania w sprawie ustalenia zasad dostępu do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. skarżąca spółka w trybie art. 21 ust. 2 i art. 22 w związku z art. 30 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.; dalej: ustawa szerokopasmowa), złożyła wniosek o wydanie decyzji, którą ustalone miały zostać warunki dostępu do budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. L. [...] w Ł. dla spółki, celem zapewnienia telekomunikacji. Spółka podniosła, że sieć telekomunikacyjna, która nadal znajduje się w budynku doprowadzona została nie tylko do granicy nieruchomości, lecz także doszło do rozprowadzenia sieci, zainstalowania urządzeń oraz zawarcia umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych z właścicielami lokali w nieruchomości.
Organ ustalił, że pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa wypowiedziała skarżącej warunki umowy z dnia [...] stycznia 2005 r., dotyczącej dostępu do spornego budynku, określając jednocześnie, że brak zgodny spółki na wymienione nowe warunki skutkować będzie koniecznością usunięcia jej urządzenia z budynku Wspólnoty Mieszkaniowej.
Skarżąca nie zgadzając się na nowe warunki umowy wniosła o zawarcie nowej umowy dotyczącej bezpłatnego korzystania z budynku. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy szerokopasmowej, Wspólnota Mieszkaniowa jest zobowiązana do zapewnienia operatorowi dostępu do budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji.
Wspólnota Mieszkaniowa, w odpowiedzi, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wezwała do bezzwłocznego odinstalowania i zabrania urządzeń telekomunikacyjnych z dachu budynku Wspólnoty Mieszkaniowej w terminie do dnia 13 lipca 2012 r.
W piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. Wnioskodawca wyraził wątpliwość, co do prawidłowości wypowiedzenia przez Wspólnotę Mieszkaniową umowy z dnia [...] stycznia 2005 r., a w konsekwencji skuteczności jej rozwiązania. Ponadto, operator uznał działanie Wspólnoty Mieszkaniowej, polegające na odcięciu urządzeniom telekomunikacyjnym do niego należącym do zasilania energią elektryczną, za naruszenie warunków umowy, która w ocenie skarżącej nadal obowiązuje. W związku z powyższym, operator wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do przywrócenia urządzeniom telekomunikacyjnym zasilania w energię elektryczną oraz do podpisania nowej umowy o dostęp do budynku, ponownie wskazując, że Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązana jest, zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej do umożliwienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu nieodpłatnego korzystania z nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zwrócił skarżącej podanie z dnia 22 sierpnia 2012 r. wskazując, że nie posiada ona tytułu prawnego do korzystania z budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych, korzystając z niego bezumownie. Organ zauważył, że skarżącej spółce jako operatorowi przysługuje roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu (art. 3052 § 1 w zw. z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), wobec czego może ona wystąpić do właściwego sądu powszechnego z odpowiednim powództwem.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes UKE objętym skargą postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach organ wskazał, że w przypadku, w którym przedsiębiorca telekomunikacyjny posadowił już na nieruchomości i położonym na niej budynku swoją infrastrukturę telekomunikacyjną, pozwalającą mu na świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz mieszkańców budynku, to brak było podstaw prawnych do ustanowienia dostępu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy szerokopasmowej. W ocenie organu skarżąca posiadała dostęp do budynku, którego nie utraciła po wypowiedzeniu umowy przez Wspólnotę Mieszkaniową wobec nie zdemontowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Okoliczności tej nie zmieniało, w ocenie organu, odcięcie przez Wspólnotę źródła zasilania w energię elektryczną, które w istocie sprowadzało się do uniemożliwienia świadczenia usług telekomunikacyjnych nie zaś do utraty dostępu do budynku.
Taki stan sprawy powodował, zdaniem Prezesa UKE, że brak było podstaw prawnych do kształtowania w drodze decyzji administracyjnej praw i obowiązków dotyczących dostępu do cudzej nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, albowiem w sprawie wystąpiło żądanie o charakterze cywilnym sprowadzające się do zapewnienia skarżącej dostępu do swojej infrastruktury i uregulowaniu bezumownego korzystania przez skarżącą z budynku.
Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie podzielił stanowisko organu, że skarżąca swoje żądanie w sprawie zalegalizowania korzystania z nieruchomości może dochodzić na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym w drodze powództwa o ustanowienie służebności przesyłu. Wskazał, że skarżąca, na podstawie wcześniej zawartej umowy, uzyskała dostęp do nieruchomości i zainstalowała na niej swoje urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, których po rozwiązaniu umowy nie zdemontowała, a zatem korzystanie z nieruchomości faktycznie nastąpiło. Wypowiedzenie skarżącej umowy przez Wspólnotę Mieszkaniową oznaczało natomiast, że korzystanie przez spółkę z nieruchomości nie opiera się na żadnym tytule prawnym. Taki stan oznacza, że sprawa określenia warunków, na których skarżąca będzie miała zapewniony dostęp do sieci telekomunikacyjnej zlokalizowanej w przedmiotowym budynku, jest sprawą dotyczącą korzystania z cudzej nieruchomości, a więc sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego.
Sąd I instancji wskazał, przywołując art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), że do zakresu działania Prezesa UKE należy m.in. w szczególności wykonywanie zadań określonych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Część kompetencji Prezesa UKE dotyczy stosunków cywilnoprawnych, gdzie pierwszoplanową rolę odgrywa wola stron zaś działanie organu w takich przypadkach jest wtórne. Wkracza on bowiem ze swymi uprawnieniami dopiero w sytuacjach przewidzianych w przepisach prawa materialnego i tylko w ramach kompetencji wyraźnie tam wskazanych.
Sąd podkreślił, że kompetencji Prezesa UKE do wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych nie można interpretować w sposób rozszerzający, a jego uprawnienia należy traktować jako wyjątek od zasady swobody zawierania umów, co wynika między innymi z art. 28 ust. 5 czy art. 30 ust. 4 i 5 powołanej ustawy. Tym samym uprawnienia do kreowania lub kształtowania stosunków cywilnoprawnych przyznane na gruncie Prawa telekomunikacyjnego Prezesowi UKE nie mogą być, zdaniem Sądu, rozszerzane na rozstrzyganie sporu mającego charakter cywilnoprawny, gdyż w takim przypadku władnym do rozstrzygnięcia sporu jest wyłącznie sąd powszechny.
Reasumując, Sąd I instancji nie stwierdził aby organ naruszył art. 30 ustawy szerokopasmowej, gdyż posiadanie przez skarżącą na nieruchomości infrastruktury, zapewniającej telekomunikację w budynku, przy braku woli Wspólnoty Mieszkaniowej do zawarcia umowy co do świadczenia tych usług przez operatora, świadczy nie o braku dostępu do nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy, ale o istnieniu sporu, którego przedmiotem jest korzystanie z cudzej nieruchomości, podlegającego rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, nie zaś załatwieniu w trybie powołanego przepisu.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
- V. L. Spółka z o.o. w Ł. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą:
- a) błędnym przyjęciem, że fakt, iż w budynku znajdują się urządzenia sieci telekomunikacyjnej umieszczone tam przez skarżącą, do których jednak nie ma ona dostępu i nie ma możliwości świadczyć przy ich wykorzystaniu usług telekomunikacyjnych, wyłącza możliwość wydania decyzji przez prezesa UKE w trybie określonym tym przepisem, w sytuacji gdy art. 30 ust. 1 ustawy szerokopasmowej wprost stanowi o obowiązku właściciela lub zarządcy nieruchomości zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostępu do nieruchomości polegającego w szczególności na zapewnieniu możliwości wykorzystania istniejącego przyłącza telekomunikacyjnego lub istniejącej instalacji telekomunikacyjnej budynku w celu zapewnienia telekomunikacji w tym budynku;
- b) nieuzasadnionym uznaniem, że sam fakt, iż w budynku zainstalowane zostały przez skarżącą urządzenia sieci, z których nie ma możliwości korzystać i przy użyciu których nie może świadczyć usług stanowi o tym, że skarżąca posiada dostęp do budynku, w sytuacji gdy dostęp ten ma być zapewniony w celu zapewnienia telekomunikacji, a zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca go nie posiada i nie może się o niego ubiegać w oparciu o art. 30 ustawy szerokopasmowej;
- c) bezpodstawnym różnicowaniem sytuacji prawnej przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy dostęp do nieruchomości posiadali i następnie go utracili oraz tych, którzy ubiegają się o niego po raz pierwszy, w sytuacji gdy przepis art. 30 ustawy w żaden sposób tej sytuacji nie różnicuje;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wyniki, to jest:
- a) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy Prezes UKE jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 192 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy Prawo telekomunikacyjne, a to z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy pozwala zastosować art. 30 ust. 5 ustawy szerokopasmowej;
- 3) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że:
- - skarżąca posiada dostęp do nieruchomości, podczas gdy właściciel nieruchomości uniemożliwia jej korzystanie z budynku w sposób, który wyklucza dostęp skarżącej do nieruchomości, a tym samym całkowicie wyłącza możliwość świadczenia usług telekomunikacyjnych;
- - w nieruchomości, do której ustanowienia dostępu domaga się skarżąca zapewnione jest świadczenie usług telekomunikacyjnych z uwagi na pozostawanie w przedmiotowej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność skarżącej, podczas gdy skarżąca została pozbawiona możliwości świadczenia usług telekomunikacyjnych, a tym samym telekomunikacja w budynku nie jest zapewniona.
Skarżąca kasacyjnie spółka podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy szerokopasmowej poprzez jego błędna wykładnię skutkującą niezastosowaniem, jak i obrazę przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi.
Analizując ich treść i uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Po pierwsze podkreślić należy, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy szerokopasmowej nie został sformułowany w analizowanej skardze kasacyjnej w sposób precyzyjny. Autor skargi kasacyjnej wskazuje najpierw ogólnie na ust. 1 tegoż artykułu bez wskazana na konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu, który składa się z trzech punktów. Taka nieprawidłowa konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do tego zarzutu w świetle związania Sądu II instancji zarzutami skargi kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co to tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem koniecznym warunkiem ustalenia, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, iż wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. skarżący wystąpił do Prezesa UKE o wydanie decyzji "na mocy której ustalone zostaną warunki dostępu do budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. L. [...] w Ł. (...) celem zapewnienia telekomunikacji." We wniosku tym skarżący wskazał, że jego sieć telekomunikacyjna, która nadal znajduje się w tym budynku, "doprowadzona została nie tylko do granicy nieruchomości, lecz także doszło do rozprowadzenia sieci, zainstalowania urządzeń oraz zawarcia umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych z właścicielami lokali w nieruchomości." Organ administracji wydał postanowienie w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu.
Jak słusznie uznał Sąd I instancji w niniejszej sprawie Prezes UKE skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie, albowiem uznał, że skarżąca swojego żądania w sprawie zalegalizowania korzystania z nieruchomości może dochodzić na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym tj. o ustanowienie służebności przesyłu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji to stanowisko organu uznał za trafne. W analizowanej sprawie skarżąca, na podstawie wcześniej zawartej umowy, uzyskała dostęp do nieruchomości i zainstalowała na niej swoje urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, których po rozwiązaniu umowy nie zdemontowała, a zatem korzystanie z nieruchomości faktycznie nastąpiło. "Wobec wypowiedzenia skarżącej umowy przez Wspólnotę Mieszkaniową korzystanie przez skarżącą z nieruchomości nie opiera się na żadnym tytule prawnym. W powyższej sytuacji słuszne jest stwierdzenie organu, że poprzez wydanie decyzji skarżąca domaga się prawnego uregulowania bezumownego korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
Tymczasem skoro skarżąca i Wspólnota Mieszkaniowa nie mogą dojść do porozumienia i zawrzeć stosownej umowy, skarżąca powinna dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Sąd zgadza się z organem, że sprawa określenia warunków, na których skarżąca będzie miała zapewniony dostęp do sieci telekomunikacyjnej zlokalizowanej w przedmiotowym budynku, jest sprawą dotyczącą korzystania z cudzej nieruchomości, a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Rację ma Sąd I instancji podnosząc, iż w myśl art. 192 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne do zakresu działania Prezesa UKE należy m.in. w szczególności wykonywanie zadań określonych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tzw. ustawy szerokopasmowej). "Niewątpliwie część kompetencji Prezesa UKE dotyczy stosunków cywilnoprawnych, gdzie pierwszoplanową rolę odgrywa wola stron. Działanie organu w takich przypadkach jest wtórne, wkracza on bowiem ze swymi uprawnieniami dopiero w sytuacjach przewidzianych w przepisach prawa materialnego i tylko w ramach kompetencji wyraźnie tam wskazanych. Kompetencji Prezesa UKE do wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych nie można interpretować w sposób rozszerzający. Uprawnienia te należy traktować jako wyjątek od zasady swobody zawierania umów.(...). Wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy szerokopasmowej.
Posiadanie przez skarżącą na nieruchomości infrastruktury, zapewniającej telekomunikację w budynku, przy braku woli Wspólnoty Mieszkaniowej do zawarcia umowy co do świadczenia tych usług przez operatora, świadczy nie o braku dostępu do nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy szerokopasmowej, ale o istnieniu sporu, którego przedmiotem jest korzystanie z cudzej nieruchomości, podlegającego rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, nie zaś załatwieniu w trybie art. 30 ustawy szerokopasmowej. Wskazywany przez skarżącą brak dostępu do nieruchomości poprzez uniemożliwienie przez Wspólnotę świadczenia usług jest przejawem sporu o wskazanym wyżej charakterze. Organ zaś prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie i zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. Nie dopuścił się przy tym naruszenia art. 77 i 80 k.p.a." (s. 9 zaskarżonego wyroku WSA).
Za niezasadne w konsekwencji uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie przepisów procesowych, w sposób istotny, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w skardze kasacyjnej błędnie wskazany jako art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 i art. 80 k.p.a. "poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego".
Po pierwsze podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie mógł wskazanych przepisów k.p.a. naruszyć, ponieważ ich nie stosował. Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy. Natomiast Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo ocenił, iż organ niewadliwie ustalił stan faktyczny tej sprawy, wykonując obowiązki wynikające ze wskazanych przepisów k.p.a., tj. art. 77 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o normy zawarte w art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.