Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 3/26

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 502/25, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Wałczu (dalej: "Prokurator") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "SKO") z 27 maja 2025 r., nr SKO.4120.333.2025, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu.

Zaskarżony wyrok wydano w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 15 marca 2021 r., nr KD.5410.1.1021.2021.RO, po rozpoznaniu wniosku x (dalej: "uczestnik"), działając na podstawie art. 73 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej: "p.r.d."), Starosta Wałecki (dalej: "Starosta") zarejestrował pojazd marki Belarus 952.4 o nr. nadwozia: [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne.

Pismem z 30 listopada 2022 r. Prokurator wniósł sprzeciw od powyższej, ostatecznej decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając Staroście jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., polegającym na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich niezbędnych dokumentów, w tym świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu. W ocenie Prokuratora w stosunku do ciągnika rolniczego dokument taki był wymagany, gdyż pojazd ten był rejestrowany po raz pierwszy na terenie państwa członkowskiego UE, a został sprowadzony z terenu państwa niebędącego członkiem UE.

Decyzją z 2 lutego 2023 r., nr SKO.4120.3570.2022, SKO "stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności" decyzji Starosty.

Na powyższą decyzję Prokurator wniósł skargę do WSA w Szczecinie, który uchylił ją wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 287/23, stwierdzając, że naruszenie decyzją o rejestracji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania) jest oczywiste. Wystarczyło bowiem zestawić ze sobą przepisy, aby odczytać w sposób prawidłowy normę prawną. Przedłożenie dokumentu homologacji pojazdu na podstawie art. 72 § 1 pkt 3 p.r.d., w sytuacji gdy była ona wymagana, jest bowiem obowiązkowe w sytuacji, w której pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium RP zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.

Od powyższego wyroku uczestnik wniósł skargę kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1823/23, konstatując, że w sprawie należało dokonać wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 p.r.d. i przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z 6 lutego 2023 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz. Urz. EU L z 2013 r., poz. 60; dalej: "rozporządzenie nr 167/2013"), której rezultat jest jednoznaczny. Dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., był wymagany dla uzyskania rejestracji ciągnika rolniczego.

W ocenie NSA przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisu jednoznacznego w swej treści, nie jest i nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Jak wskazał NSA, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem – jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Decyzją z 27 maja 2025 r. SKO ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W ocenie organu ciągnik rolniczy marki Belarus nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium RP i zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 167/2013 należało go uznać za pojazd nowy, podlegający procedurze homologacji. Jak podniosło SKO, jeden z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., tj. odpowiednie świadectwo homologacji ciągnika kategorii T lub inny równoważny dokument, w świetle powołanego rozporządzenia unijnego, były wymagane, stąd należało uzależnić rejestrację pojazdu od dołączenia tego dokumentu do wniosku o rejestrację. Uwzględniając stanowisko WSA w Szczecinie oraz NSA, SKO uznało, że decyzja o rejestracji została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, gdyż rezultat wykładni przepisów p.r.d. regulujących dopuszczenie pojazdu do ruchu oraz rozporządzenia unijnego, przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych, jest jednoznaczny i niesporny, zaś dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., był wymagany do uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego sprowadzonego z Republiki Białorusi (dalej: "Białoruś"), niezależnie od znaczenia pojęcia "pojazdu nowego" funkcjonującego w przepisach krajowych.

SKO zauważyło, że, jak wskazał NSA, oczywistość naruszenia nie jest jedyną i wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie świadczy jeszcze o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem SKO decyzja Starosty nie narusza rażąco prawa z uwagi na ocenę wagi naruszenia, dokonaną w kontekście zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej oraz skutków społeczno-ekonomiczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja. W sprawie nie budzi wątpliwości, że naruszony decyzją o rejestracji art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. oraz wymagający zestawienia z nim art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie były jedyną podstawą żądania dokumentów niezbędnych do rejestracji ciągnika, gdyż należało uwzględnić też przepisy unijne, na co jednoznacznie wskazał NSA.

Następnie SKO zauważyło, że ciągnik został poddany – z wynikiem pozytywnym – badaniu technicznemu, co oznacza, że pojazd spełniał określone warunki techniczne oraz jego stan pozwalał na dalsze bezpieczne użytkowanie. W konsekwencji dopuszczenie tego pojazdu do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa tak użytkownika pojazdu, jak i reszty społeczeństwa. SKO podkreśliło też, że decyzja o rejestracji dotyczy ciągnika rolniczego, który jest przeznaczony do wykonywania prac rolniczych lub leśnych, a więc jego udział w ruchu jest związany z tym przeznaczeniem i ograniczony do możliwości poruszania się w określony sposób po niektórych rodzajach i kategoriach dróg. Z tego względu skutki społeczne dopuszczenia takiego pojazdu do ruchu z ewentualnym naruszeniem przepisów również nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności decyzji o jego rejestracji.

Konkludując, SKO zważyło, że rejestracja ciągnika rolniczego marki Belarus nie była zdarzeniem jednostkowym, gdyż podobnej rejestracji dokonywały też inne wydziały komunikacji na terenie kraju, a związane to było z definicją pojazdu nowego w prawie polskim, która na taką rejestrację pozwalała. Potwierdzone to zostało jednoznacznie 5 marca 2025 r. na posiedzeniu Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "komisja sejmowa") przez przedstawicieli Ministra Infrastruktury, który dostrzegł problem i jego źródło w postaci niejasności i niejednoznaczności przepisów ustawy dotyczących rejestracji pojazdów. Przedstawiciele Ministra poinformowali podczas posiedzenia komisji, że prowadzone są prace nad projektem ustawy zmierzającym do ustanowienia klarownych w tym zakresie przepisów, a w tym celu są prowadzone rozmowy z Ministerm Sprawiedliwości. W opinii Ministra Infrastruktury nie doszło to rażącego łamania prawa, gdyż dotychczasowe przepisy nie są jednolite i jednoznaczne, dlatego mogło dojść do rejestracji pojazdów niezgodnych z unijnym rozporządzeniem. Wspomniano również o fakcie rejestracji podobnych ciągników w innych krajach UE.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Szczecinie wniósł Prokurator, natomiast SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

II

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), WSA w Szczecinie stwierdził, że SKO trafnie podkreśliło znaczenie zasady zaufania do organów praworządnego państwa, na podstawie której organy zobowiązane są do przestrzegania prawa, oraz potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego. Jak podniósł Sąd I instancji, w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukształtowała się wieloletnia i powszechna praktyka, w której organy rejestrujące nie wymagały przedkładania do rejestracji pojazdów używanych, sprowadzanych do Polski spoza UE dokumentów homologacyjnych. Z danych przekazanych na posiedzeniu komisji sejmowej wynika, że powyższa praktyka trwała nawet po 2021 r., w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jak wskazywał jego przedstawiciel – podejmował interwencje w Ministerstwie Infrastruktury oraz Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, związane z sygnalizowanymi przez środowiska rolnicze podejrzeniami nieprawidłowości w zakresie sprzedaży i wprowadzania do obrotu ciągników MTZ Belarus.

Następnie WSA wyjaśnił, że w ocenie skutków stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji ciągnika nie można pomijać okoliczności, że konsekwencją wnioskowanego przez Prokuratora stwierdzenia nieważności w ostatecznym rozrachunku byłoby wzruszenie wtórnych decyzji dotyczących rejestracji pojazdu przez jego nabywców, a dalej wycofanie pojazdu z użytkowania. Skutki takich rozstrzygnięć byłyby zatem bardzo dolegliwe nie tylko dla podmiotów, które sprowadziły pojazdy z Białorusi, ale również dla dalszych nabywców pojazdów, którzy mieli prawo przyjmować, że kupno zarejestrowanego już ciągnika nie wiąże się z ryzykiem w zakresie legalności jego wprowadzenia na rynek UE. Jak przy tym wskazywano na posiedzeniu komisji sejmowej, ciągniki MTZ Belarus były kupowane przez gospodarstwa mniej zamożne, szukające tańszego sprzętu, a pojazdy te były finansowane kredytami, które często nie były jeszcze spłacone.

W dalszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że, choć Prokurator wskazał we wniosku na treść art. 70g p.r.d., to nie można tracić z pola widzenia, że powyższy przepis aktualnie nie obowiązuje, gdyż został uchylony z dniem 1 lipca 2023 r. Stąd aktualni właściciele ciągników musieliby w istocie dochodzić swoich racji w trybie postępowania cywilnego, narażając się na znaczne koszty oraz nie mogąc prawidłowo prowadzić bieżącej działalności rolnej. Przy czym, zważywszy na liczbę takich postępowań oraz łączną wartość potencjalnych zobowiązań ciążących na podmiocie, który wprowadził pojazdy z Białorusi na polski rynek, nawet pozytywny wynik tychże postępowań nie gwarantowałby możliwości faktycznego wyegzekwowania należnych kwot.

Również wskazywana przez Prokuratora okoliczność dyskryminowania innych uczestników rynku: producentów, importerów, użytkowników ciągników rolniczych, którzy, respektując obowiązujące wymogi techniczne, ponosili w stosunku do producenta niewspółmiernie wyższe koszty w celu zapewnienia zgodności stanu technicznego ciągników rolniczych z wymaganiami – nie uzasadnia w realiach sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu. To rolą państwa było zapobieganie rejestracji pojazdów niespełniających wymogów technicznych poprzez skuteczne egzekwowanie obowiązującego prawa. Jego zaniechania w powyższym zakresie nie mogą obciążać podmiotów, które w zaufaniu do jego organów dokonywały rejestracji pojazdów oraz dalej nabywały już zarejestrowane pojazdy.

Odnosząc się do możliwości zapobieżenia nieuczciwej konkurencji, WSA przypomniał, że, jak podawali przedstawiciele Ministra Infrastruktury w toku posiedzenia komisji sejmowej, w momencie, w którym starostwa w Polsce przestały rejestrować ciągniki importowane z Białorusi, które nie posiadały dokumentacji homologacyjnej, importerzy przenieśli się do innych krajów (Rumunii, Republiki Bułgarii), które tych dokumentów aktualnie nie wymagają. Jak zauważył WSA, zawisły w nim zresztą sprawy dotyczące ciągników MTZ Belarus sprowadzanych do Polski przez Rumunię (np. sprawa o sygn. II SA/Sz 225/25), co potwierdza prawdziwość powyższych danych. Wobec powyższego to nie eliminacja decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, lecz jedynie jednolite stosowanie prawa przez wszystkich członków UE oraz działania państwa mogą faktycznie zapobiec zjawisku nieuczciwej konkurencji.

Reasumując, WSA dodał, że przeciw stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o rejestracji ciągnika, a w konsekwencji przeciw wyłączeniu go z ruchu przemawiają też plany legislacyjne ujawnione na posiedzeniu komisji sejmowej przez przedstawicieli Ministra Infrastruktury. Zgodnie z ich wyjaśnianiami projektowane są regulacje zawierające przepis abolicyjny, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy w odniesieniu do ciągników rolniczych sprowadzonych uprzednio na terytorium RP z państw niebędących członkami UE i zarejestrowanych w RP bez dokumentów homologacyjnych, co ma na celu uniknięcie negatywnych konsekwencji dla użytkowników tych pojazdów, głównie rolników indywidualnych. Stąd można uznać, iż także w ocenie centralnych organów administracji rządowej co do zasady brak jest przeszkód do dalszego korzystania z już zarejestrowanych pojazdów zgodnie z ich przeznaczeniem.

III

Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie skargi. Prokurator zrzekł się rozprawy, a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji ciągnika rolniczego nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji, podczas gdy decyzja Starosty wydana została bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, której to funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu oraz przemawiają za tym racje społeczno-ekonomiczno-gospodarcze.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje NSA, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia WSA oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Prokuratora na decyzję SKO z 27 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji ciągnika marki Belarus nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji.

Zauważyć zatem należy, że, uzasadniając pogląd o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu, mimo oczywistego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., Sąd I instancji po pierwsze przyjął za organem, że skoro pojazd spełniał określone warunki techniczne, a jego stan pozwalał na dalsze bezpieczne użytkowanie, to jego dopuszczenie do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa osoby korzystającej z pojazdu oraz ogółu społeczeństwa. Po drugie WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku podkreślił znaczenie zasady zaufania do organów państwa, a także wskazał na potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na skalę naruszeń organów, które rejestrowały ciągniki rolnicze bez świadectwa homologacji na terenie całego kraju, i odwołał się do podejmowanych w związku z tym działań legislacyjnych, jak również wskazał na wtórne następstwa stwierdzenia nieważności decyzji dla dalszych nabywców pojazdów.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu, NSA w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu w rodzajowo tożsamych – odnośnie do ich stanów faktycznych i stanu prawnego – sprawach (por. m.in. wyroki NSA z: 18 czerwca 2026 r., sygn. akt: II GSK 2177/25 r., II GSK 2728/25; II GSK 2213/25; z 7 lipca 2026 r., sygn. akt: II GSK 2883/25 i II GSK 1/26), zgodnie z którym żaden ze wskazanych przez Sąd I instancji powodów nie stanowi podstawy do przyjęcia, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze decyzji o rejestracji pojazdu sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że badania technicznego pojazdu nie można uznać za równoważne badaniu przeprowadzanemu w procedurze homologacji, która służy ustaleniu czy dany pojazd spełnia wymagania techniczne właściwe dla danego typu pojazdu, m.in. czy pojazd został zbudowany i wyposażony w taki sposób, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę; nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych; nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych; nie powodowało niszczenia drogi; zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu; nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych.

Badanie techniczne pojazdu przedstawione przez podmiot składający wniosek o rejestrację weryfikowało jedynie, czy stan utrzymania pojazdu pozwala na jego dalsze bezpieczne użytkowanie, zatem nie mogło zastąpić wymaganego świadectwa homologacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, że stwierdzeniu nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprzeciwia się zasada zaufania do organów państwa. Przesłanki określone w tym przepisie – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – odnoszą się bowiem właśnie do sytuacji, która zaistniała w tej sprawie i co aż nadto oczywiste, była następstwem niezgodnego z prawem działania organów.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie to właśnie z zasady zaufania do organów państwa należy wyprowadzić zakaz tolerowanie błędnej praktyki organów w stosowaniu, co należy podkreślić, jasnych i czytelnych przepisów prawa. W tej mierze trzeba chociażby podkreślić, że uzasadnieniem potrzeby istnienia (i zarazem stosowania) konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 – "[...] konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem", co sprzeciwia się wykorzystaniu przez Sąd I instancji argumentacji z wyroku TK z 27 kwietnia 1997 r., sygn. akt U 11/97 (publ.

OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), z którego aż nadto jasno wynika, że wypowiedź TK, a mianowicie że "organ stanowiący prawo ma za zadanie takie ukształtowanie jego treści by w sposób jednoznaczny wyrażało określone normy prawne, realizujące zakładane cele społeczne", dotyczy zupełnie innego zagadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznanej sprawie przepisy były jasne i czytelne. Należy nadto zauważyć, że zasada zaufania do organów państwa nie może być rozumiana jako konieczność wydawania rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym prawem, gdyż zasady tej nie można odczytywać w oderwaniu od wynikających m.in. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności i legalizmu, które nakazują organom administracyjnym działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem NSA, przeciw stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o rejestracji ciągnika nie mogą przemawiać też plany legislacyjne "mające na celu wprowadzenie przepisu abolicyjnego, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy". Plany legislacyjne nie mają charakteru wiążącego – stanowią element służący do ewentualnego wypracowania stanowiska w przyszłości. To, że Sąd I instancji z tych planów wywnioskował, że w ocenie centralnych organów również brak jest przeszkód do dalszego korzystania z już zarejestrowanych pojazdów, nie znaczy, iż mogą one stanowić punkt odniesienia przy ocenie przesłanek nieważności decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Natomiast wtórne następstwa wyeliminowania decyzji rejestracyjnej z obrotu dla kolejnych rzeczywistych czy też potencjalnych nabywców przedmiotowego pojazdu, na które powołał się Sąd I instancji, nie mogą być rozumiane jako społeczno-ekonomiczno-gospodarcze skutki stojące na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Następstwa o charakterze majątkowym są jedynie pośrednią i potencjalną konsekwencją, niewyłączającą na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty o rejestracji pojazdu. Kwestia natomiast ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej (czy to uczestnika, czy organu administracji) pozostaje poza oceną sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym NSA uznał, że skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę Prokuratora na decyzję SKO z 27 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu, stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta podlegała uwzględnieniu, co zobowiązywać będzie organ administracji do uwzględnienia ocen prawnych formułowanych w odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, NSA wskazuje, że SKO – stwierdzając, iż decyzja Starosty nie narusza rażąco przepisów prawa, na podstawie których została wydana, przez co nie zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszyło prawo materialne – art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W dotychczasowym orzecznictwie NSA odniósł się już do najistotniejszych problemów prawnych dotyczących kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o zarejestrowaniu pojazdu – ciągnika rolniczego (zob. m.in. wyroki NSA z: 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1606/23; 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 947/25; 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 923/25; 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1091/25; 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1252/25; 16 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1262/25; 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2258/25). NSA w obecnym składzie w pełni podziela ocenę i argumentację przedstawione w uzasadnieniach wymienionych powyżej orzeczeń, w których jednolicie przesądzono, że na tle przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w decyzji o rejestracji pojazdu było oczywiste.

Kwalifikacja ta jest konsekwencją kategorycznego brzmienia regulacji normatywnej, która z jednej strony ustanawia zasadę, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe (art. 71 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 71 ust. 3 p.r.d.), z drugiej zaś – ustanawia zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się rejestracji (zob. art. 72 ust. 1 p.r.d.). W zbiorze powyższych, stanowiących obligatoryjną podstawę rejestracji właściwego pojazdu dokumentów – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. (z zastrzeżeniem art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji rejestracyjnej – znajdowały się świadectwo zgodności WE albo świadectwo zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenie jednostkowe pojazdu, decyzja o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu.

Jeżeli więc zgodnie z niepodważonym stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją o rejestracji pojazdu (ciągnika rolniczego) nie był on wcześniej zarejestrowany na terytorium RP, a zatem wyłączenie z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie miało w tej sprawie zastosowania, to niewątpliwie powyższa decyzja rejestracyjna nie mogła zostać wydana bez spełnienia warunku przedłożenia jednego z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d.

Ocena ta jest spójna z kwalifikacją pojazdu jako "nowego pojazdu" w rozumieniu art. 3 pkt 37 rozporządzenia nr 167/2013, albowiem pojazd ten nigdy wcześniej nie był rejestrowany (zob. art. 3 pkt 38: "rejestracja" to "administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego, obejmujące identyfikację pojazdu i nadanie mu numeru seryjnego znanego jako numer rejestracyjny, na stałe, czasowo lub na krótki okres") ani dopuszczony na terytorium UE (zob. art. 3 pkt 40: "dopuszczenie" to "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu, układu, komponentu, oddzielnego zespołu technicznego, części lub wyposażenia zgodnie z ich przeznaczeniem").

Wobec powyższego, zgodnie z treścią przywołanej regulacji, unormowania wykonawcze wynikające z § 2 ust. 5 uchylonego z dniem 4 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych przewidywały, że w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji na terytorium RP nowego pojazdu, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza jeden z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Treść powyższej regulacji była jasna i jednoznaczna, a zatem nie wymagała przeprowadzenia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, niezależnie od złożoności wtórnego prawa unijnego dotyczącego systemu homologacji pojazdów. To ostatnie zagadnienie ma jednak charakter odrębny względem warunków prawnych legalnej rejestracji pojazdów na terytorium RP.

W nawiązaniu do rozważań przeprowadzonych w przywołanym orzecznictwie NSA, trzeba również podnieść, że w świetle jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 8, art. 11, art. 13 i art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, strona, składając wniosek o rejestrację pojazdu (ciągnika rolniczego) – bez względu na jej kwalifikację lub występowanie w charakterze importera (art.

1. 11) lub dystrybutora (art.
2. 13) nowego pojazdu na określonym etapie podejmowanych działań – przez samo wystąpienie o rejestrację tego rodzaju pojazdu stał się podmiotem obowiązków producenta określonych w powołanym akcie prawa unijnego. Zgodnie bowiem z art. 15 rozporządzenia nr 167/2013 importer lub dystrybutor uważany jest do celów niniejszego rozporządzenia za producenta i podlega obowiązkom producenta zgodnie z art. 8-10, w przypadku gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy, układy, komponenty lub oddzielne zespoły techniczne lub jest odpowiedzialny za ich dopuszczenie pod swoją własną nazwą lub znakiem handlowym lub modyfikuje pojazd, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny w sposób, który może mieć wpływ na zgodność z mającymi zastosowanie wymogami. W tym zakresie należało w szczególności uwzględnić, że w razie wprowadzania do obrotu lub dopuszczania pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych producenci zapewniają, aby były one produkowane i homologowane zgodnie z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu oraz w aktach delegowanych i wykonawczych przyjętych na mocy tego rozporządzenia (art. 8 ust. 1), a ponadto – są oni odpowiedzialni przed organem udzielającym homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji i za zapewnienie zgodności produkcji, niezależnie od tego, czy bezpośrednio uczestniczą we wszystkich etapach konstruowania pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego (art. 8 ust. 6).

W rozpoznawanej sprawie organ rejestrujący nie mógł także pominąć bezpośrednio obowiązującego i jednoznacznego w swej treści art. 38 rozporządzenia nr 167/2013, który stanowi, że – z zastrzeżeniem art. 41 i 44 – pojazdy, dla których obowiązkowa jest homologacja typu UE całego pojazdu, lub pojazdy, dla których producent uzyskał taką homologację na mocy niniejszego rozporządzenia, są udostępniane na rynku, rejestrowane lub dopuszczane, jeżeli towarzyszy im ważne świadectwo zgodności (zob. art. 3 pkt 33 rozporządzenia nr 167/2013: "świadectwo zgodności" to "dokument wydany przez producenta, w którym zaświadcza się, że wyprodukowany pojazd jest zgodny z homologowanym typem pojazdu") wydane zgodnie z art. 33.

Obowiązki powyższe były i są oczywiście wtórne względem zasadniczego obowiązku poddania nowego pojazdu właściwej procedurze homologacyjnej, o której była mowa w obowiązującym w dacie rejestracji art. 70b ust. 2 p.r.d. Przepis art. 70b ust. 1 p.r.d. stanowił wówczas w sposób kategoryczny i jednoznaczny, że nowy typ pojazdu, typ przedmiotu wyposażenia lub części, który ma być wprowadzony do obrotu na terytorium RP, powinien spełniać wymagania techniczne, odpowiednie dla danej kategorii pojazdu, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70zm ust. 1 pkt 1 p.r.d., natomiast spełnienie odpowiednich wymagań technicznych danego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części potwierdzało się właśnie w procedurze homologacji (art. 70b ust. 2 p.r.d.).

Ponadto zgodnie z obowiązującym w miarodajnym okresie przepisem art. 70d ust. 1 p.r.d., producent nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części, z zastrzeżeniem art. 70d ust. 2-6 p.r.d., miał obowiązek uzyskać dla każdego nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części odpowiednie świadectwo homologacji typu WE. W korespondencji do powyższej regulacji w art. 70g ust. 1 p.r.d. ustanowiono normatywny zakaz wprowadzania do obrotu nowego pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1 p.r.d.

W ocenie NSA uzasadniony zatem jest wniosek, że w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że rezultat wykładni przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego, dokonanej z uwzględnieniem reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że mogły zaistnieć na ich tle istotne wątpliwości interpretacyjne.

Konkluzji tej nie podważa w żadnym stopniu ani też zakresie fakt, że w okresie obowiązywania dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych lub leśnych, ich przyczep i wymiennych holowanych maszyn, łącznie z ich układami, częściami i oddzielnymi zespołami technicznymi oraz uchylającej dyrektywę 74/150/EWG (Dz. Urz. UE L z 2003 r., poz. 171), zmienionej dyrektywą Komisji 2014/44/UE z 18 marca 2014 r., analizowane zagadnienie budziło określone wątpliwości, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-513/15 (ECLI:EU:C:2017:473), w którym potwierdzono, że przepisy powyższego aktu powinny być interpretowane w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w wymienionej wyżej dyrektywie.

NSA podziela również prezentowany w orzecznictwie podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem – jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

W rozpoznawanej sprawie organ, badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, niedostatecznie rozważył powyższe kwestie, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęło, iż przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji za rażąco naruszającą prawo przemawia ocena wagi naruszenia w kontekście zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej, i w tym zakresie powołało argumenty o pozytywnym badaniu technicznym pojazdu oraz błędnej praktyki organów w całym kraju, jednakże argumenty te z przyczyn wskazanych w tym uzasadnieniu należy uznać za chybione.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ związany będzie oceną prawną NSA odnoszącą się do oczywistości naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Organ weźmie również pod uwagę to, że, wprowadzając na rynek UE pojazdy typu homologowanego, które nie posiadały wymaganego prawem świadectwa zgodności, podmiot rejestrujący pojazd działał na własne ryzyko. Liczba wydanych analogicznych decyzji o rejestracji pojazdów tego samego typu, objętych kontrolą sama w sobie nie może zaś przemawiać za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji obarczonych tak istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem może być potencjalna utrata zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Uwzględni również ewentualne potencjalne naruszenie w zakresie praw wynikających z ochrony konkurencji i konsumentów, do którego mogło dojść na skutek zarejestrowania i w efekcie dopuszczenia do obrotu w UE niehomologowanych ciągników rolniczych, a których cena była niższa aniżeli innych ciągników oferowanych na rynku, zaopatrzonych w wymagane prawem świadectwo zgodności, a przy tym spełniających m.in. normy emisyjne.

Rozważy także, czy dopuszczenie do ruchu drogowego w UE typu pojazdu podlegającego homologacji, który nie posiada świadectwa zgodności, może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa na całym rynku wewnętrznym UE oraz zakłócać uczciwą konkurencję na tym rynku, podlegającą ochronie prawnej (zob. w tej kwestii zwłaszcza wyrok NSA z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2258/25, którego pogląd i ocenę prawną Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

1. - ---------------------- 2