Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 538/10, w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych w pkt.
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. S. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w pkt.
2. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Dnia 20 kwietnia 2009 r. J. S. (skarżący) wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Skarżący zgłosił powierzchnię 7,09 ha użytków rolnych do płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), powierzchnię 1,97 ha do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i powierzchnię 4,9 ha do "płatności zwierzęcej".
Decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatności za rok 2009 do powierzchni deklarowanej wnioskiem w wysokości 4.296,74 zł, w tym: z tytułu (JPO) w wysokości 3.594,49 zł oraz z tytułu (UPO) w wysokości 702,25 zł. Odmówił zaś przyznania (UPO) do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Powołał się przy tym na treść § 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) wskazując, że skarżący nie zażądał uwzględnienia zwierząt zarejestrowanych na małżonka, nie została bowiem wypełniona sekcja IV wniosku, ani nie dołączono do wniosku pisemnej zgody małżonka na przyznanie płatności.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że omyłkowo nie wypełnił pkt. IV wniosku. Zaznaczył, że za rok 2008 otrzymał "dopłatę zwierzęcą", zaś w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. bydło było wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich na żonę.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2009 r.,nr [...], w sprawie płatności bezpośrednich na rok 2009. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że małżonka skarżącego G. S. posiadała zarejestrowane zwierzęta w rejestrze zwierząt gospodarskich IRZ (nr producenta małżonki [...]) i dlatego skarżący zarówno w 2007 jak i w 2008 r. otrzymał płatność zwierzęcą. Z kolei sporny wniosek nie zawierał wypełnionego pkt. IV. Strona zaś przed wypełnieniem wniosku winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku. Zaznaczył też, że przepisy regulujące warunki przyznawania płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ ma obowiązek ich zastosowania przy zaistnieniu określonych przesłanek, co oznacza zagwarantowanie wszystkim producentom rolnym równego traktowania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a wszelkie odstępstwa zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa.
Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł te same argumenty, co odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dodatkowo dołączył oświadczenie żony o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt zarejestrowanych na nią w IRZ na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezzasadne i podtrzymał stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W myśl art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd wywiódł, że z treści tego przepisu wynika, iż wyłącza on zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niemniej sam zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem – w ocenie Sądu – pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, w szczególności gdy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby, ubiegającej się o przyznanie płatności.
Sąd przywołał pogląd NSA wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 466/08, że jeśli pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek – ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli.
Sąd zauważył, że skarżący zaznaczył w nagłówku swojego wniosku, iż obejmuje on przyznanie płatności zwierzęcej (zakreślił przy tym drugi kwadrat od góry w lewym, górnym rogu pierwszej strony formularza), natomiast w dalszej części nie wypełnił pkt. IV wniosku, ani nie złożył oświadczenia małżonka, czyli nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby jego żądanie. Wobec tak oczywistej sprzeczności organ przyjmując wniosek, winien, zdaniem Sądu, poinformować o tym skarżącego, realizując zasadę wynikającą z § 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd uznał, że niewypełnienie pkt IV formularza i nie dołączenie zgody współmałżonka należy w takiej sytuacji uznać za oczywisty błąd skarżącego, nie zaś za brak żądania przyznania płatności zwierzęcej, albowiem takie żądanie zostało wyrażone wobec zakreślenia żądania przyznania dopłaty zwierzęcej, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., domagając się uchylenia go w całości i przekazania do ponownego rozpoznania WSA w G., a także zasądzenia kosztów postępowania.
Jako podstawę żądania wskazano "naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej, której miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia" oraz to, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował normę prawną regulującą objętą Ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm. Ustawą z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nie zgadza się z oceną WSA w G. odnośnie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także, że skarżący nie posiada w swoim gospodarstwie zwierząt zarejestrowanych w bazie IRZ.
Wskazano także, że wnioskodawca nie złożył poprawnie wypełnionego i uzupełnionego wniosku, pomimo tego, że wiedział, że wniosek zawiera uchybienia, co wyklucza oczywisty błąd skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani zarzutów, a zatem należało ją oddalić.
Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołanie się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje namiastką środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., II FSK 719/09, opubl. Lex). Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony (wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 944/10, LEX nr 965136). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna, wniesiona przez radcę prawnego, a więc profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia "prawa procesowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej, której miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia". Jednocześnie wskazano, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował normę prawną regulującą objętą Ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm. Ustawą z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej." Podkreślenia wymaga to, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu autor nie wskazał przepisu prawa procesowego, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji. W konsekwencji nie wykazał także, że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono natomiast przepisy prawa materialnego określające przesłanki jakie należy spełnić celem otrzymania płatności zwierzęcej. Przy czym autor skargi kasacyjnej wskazywał na niespełnienie tych przesłanek przez rolnika.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy na niekonsekwencję autora, który zarzut naruszenia, bliżej nieokreślonego przepisu postępowania, w istocie uzasadniał odwołując się do przepisów prawa materialnego. W dalszej kolejności podkreślenia również wymaga to, że istota takiego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, wymaga, aby jej autor nie tyle przedstawił swój odmienny pogląd, co miało miejsce w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, ale aby wykazał, że wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko sądu nie daje się pogodzić z przepisami prawa wskazanymi w podstawach kasacyjnych (zob. też wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 900/10, LEX nr 746318).
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.