Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 574/13 oddalił skargę "B." Spółki z o.o. w C. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora o zmianę lokalizacji punktu gier określonego pod poz. [...] zał. nr [...] do zezwolenia z [...] września 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] poprzez zastąpienie go nową lokalizacją.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej także jako o.p., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23.11.2012 r. umarzającą postępowanie o zmianę zezwolenia z [...] września 2007 r. w zakresie objętym wnioskiem Spółki jako bezprzedmiotowe. Dyrektor stwierdził, że skoro zezwolenie wygasło w punkcie pod poz. [...] załącznika nr [...] (co wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji organu z dnia [...] lutego 2012 r.), to postępowanie o jego zmianę w tej części stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie występowania przez Spółkę z wnioskiem o zmianę zezwolenia z [...] września 2007 r., zezwolenie to w części objętej wnioskiem było wygaszone ostateczną i prawomocną decyzją Dyrektora z dnia [...] lutego 2012 r. WSA zwrócił uwagę, że taki sam stan faktyczny istniał w dniu wydawania zaskarżonej decyzji oraz w dniu orzekania przez Sąd.
Sąd pokreślił, że zmiana decyzji jest możliwa tak długo, jak długo decyzja, która ma być zmieniona pozostaje w obrocie prawnym. To samo odnosi się do zmiany części decyzji. Jeżeli jakaś część decyzji została wyeliminowana, nie jest możliwe dokonane jej zmiany. Stosownie do art. 208 § 1 o.p. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że bezprzedmiotowość może zachodzić także w innych sprawach, nie tylko dotyczących zobowiązań podatkowych.
W ocenie Sądu skoro z mocy art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej jako u.g.h. do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p., to Dyrektor słusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 208 § 1 o.p., uznając, że w sytuacji, gdy ostateczną decyzją wygaszono Spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie pod poz. [...] zał. [...], dokonywanie zmiany zezwolenia w tej części poprzez określenie innej nazwy właściciela, położenia i nazwy lokalu tego samego punktu jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, czyli tej części decyzji, której zmiany domagała się Spółka.
Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a. i zbadania zgodności z prawem decyzji wygaszającej zezwolenie z [...] września 2007 r. Decyzja wygaszająca zezwolenie i decyzja umarzająca postępowania to dwie odrębne decyzje, podlegające oddzielnemu zaskarżeniu, a ponadto decyzja wygaszająca zezwolenie była już kontrolowana przez sąd administracyjny. Z tego powodu WSA uznał, że zarzuty skargi, skierowane przeciwko decyzji wygaszającej zezwolenie i obejmujące problem "techniczności" przepisów u.g.h., nie mogły być w tej sprawie skutecznie podnoszone. Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby, aby Sąd dokonywał ich oceny pod kątem obowiązku notyfikacji wynikającego z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej jako dyrektywa 98/34/WE.
Analogicznie Sąd potraktował zarzut naruszenia art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 i art. 129 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej: u.g.z.w.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34/WE wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE (w tym dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11; LEX nr 1170754) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (wyżej wymienione ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędnie założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34/WE oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;
- b) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 65, poz. 597 ze zm.) oraz §§ 3 - 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34/WE, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędnie założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych wyżej wymienionym rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34/WE i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;
- c) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;
- d) art. 118 u.g.h. w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34/WE poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładnia tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów u.g.z.w. do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy;
- e) art. 208 § 1, 2 o.p. w zw. z art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan bezprzedmiotowości postępowania uzasadniający jego umorzenie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji bezzasadnie umarzającej przedmiotowe postępowanie.
Dyrektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, w szczególności zgadzając się z Sądem, że w tej sprawie problem "techniczności" przepisów u.g.h. nie wystąpił, bowiem decyzją kontrolowaną przez Sąd organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia w tej części, o zmianę której wnioskowała Spółka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjnie objęte pkt a), b), c) i d) skargi kasacyjnej w istocie rzeczy nie dotyczą sprawy niniejszej co do przedmiotu sprawy, ani co do treści rozstrzygnięcia sądowego i jego uzasadnienia. W zarzutach tych powołane są przepisy ustawy o grach hazardowych, które nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była prawidłowość merytorycznej decyzji organu dotyczącej wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych w części objętej pkt [...], ani też decyzja o odmowie zmiany zezwolenia co do miejsca prowadzenia gier na automatach, lecz decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia w części (objętej pkt [...]), która wcześniej już ostatecznie i prawomocnie została w tej części wygaszona. Dał temu wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy czym argumentacja ta jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania.
Zatem zarzuty kasacyjne objęte wymienionymi wyżej punktami skargi kasacyjnej, kwestionujące niedopuszczalność zmiany miejsca prowadzenia działalności w oparciu o nienotyfikowany Komisji Europejskiej art. 135 ust. 2 u.g.h., nie dotyczą rozstrzygnięcia, które zapadło w tej sprawie. WSA nie orzekał bowiem merytorycznie w żadnym zakresie o niedopuszczalności zmiany miejsca prowadzenia działalności określonej w pkt [...] zezwolenia z dnia [...] września 2007 r. na podstawie przepisów u.g.h. WSA orzekł jedynie, że w sytuacji, w której zezwolenie to w części objętej pkt 40 w dacie złożenia wniosku o jego zmianę wygasło, nie ma możliwości zajmowania się tą zmianą, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i musi być umorzone na podstawie przepisu procesowego tj. na podstawie art. 208 § 1 o.p.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty zawarte w pkt a), b), c) i d) skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez WSA art. 135 ust. 2 u.g.h., art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE, § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r., art. 267 TFUE oraz art. 118 i 144 u.g.h., a także całe uzasadnienie skargi kasacyjnej są całkowicie nieusprawiedliwione, bowiem nie dotyczą sprawy niniejszej a powołane w nich przepisy nie był podstawą rozstrzygnięć administracyjnych i skarżonego wyroku.
Zarzut kasacyjny objęty pkt e) skargi kasacyjnej również nie może być uznany za usprawiedliwiony. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Są to obligatoryjne części konstrukcyjne skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut objęty pkt e), w którym jako naruszony wskazany jest art. 208 § 1 i 2 o.p. tj. przepis będący podstawą rozstrzygnięcia, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zatem, nie wiadomo ani w jaki sposób przepis ten został naruszony przez organ i Sąd I instancji, ani co konkretnie zarzuca skarżąca kasacyjnie. W tym stanie rzeczy omawiany zarzut kasacyjny również musi być uznany za nieusprawiedliwiony.
Z przytoczonych powodów wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, zatem Naczelny Sąd Administracyjny działając na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.