Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "X" Sp. z o.o. w A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy − po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. − decyzję wymienionego organu z dnia [...] września 2006 r. nr [...] cofającą wymienionej spółce koncesję nr [...], dotyczącą prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obrotu wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym z dnia [...] października 2004 r.
Sąd I instancji wziął pod uwagę następujący stan sprawy.
Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpiła do organu koncesyjnego o powołanie zespołu kontrolnego, wskazując, iż istnieje uzasadnione przypuszczenie, co do występowania w działalności dysponującego koncesją przedsiębiorcy (dawniej mającego nazwę "Y"., obecnie "X" Sp. z o.o.) − poważnych nieprawidłowości.
Spółka ta − jak zaznaczył wnioskodawca − zawarła z firmą "Z" umowę na dostawę automatycznych sygnalizatorów skażeń chemicznych i promieniotwórczych, do obrotu którymi nie upoważniała przedmiotowa koncesja.
Powołany zespół kontrolny ujawnił następujące nieprawidłowości, które były powodem cofnięcia koncesji nr [...]:
- 1) prowadzenie działalności gospodarczej poza zakresem przedmiotowej koncesji,
- 2) rażące naruszenie wskazanego w tej koncesji warunku dotyczącego braku prawa magazynowania,
- 3) zaniechanie prowadzenia stosownej ewidencji wyrobów wytworzonych oraz przeprowadzonych transakcji wbrew art. 23 ust. 1 i 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r.,
- 4) zatrudnienie przy montażu wyrobów o przeznaczeniu wojskowym osób niespełniających kryteriów wskazanych w art. 22 ust. 1 powołanego wyżej aktu prawnego.
Zdaniem organu koncesyjnego te nieprawidłowości świadczą, iż przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności (określone w koncesji i przepisach prawa) i tym samym została spełniona przesłanka cofnięcia koncesji określona w przepisie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r.
Utrzymując w mocy opisane rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] października 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W szczególności orzekający w spawie organ administracji publicznej podniósł dużą niekonsekwencję strony w wyjaśnieniach składanych w sprawie. Najpierw twierdziła ona bowiem, że obrót asortymentem określonym w zawartych przez nią umowach licencji i dostawy objęty jest udzieloną koncesją, później zaś utrzymywała, że wobec braku pozyskania zamówień i nieprowadzenia dotychczas koncesjonowanej działalności nie założono stosownej dokumentacji, co pozostaje z kolei w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazującym na przechowywanie przez skarżącą spółkę − w dzierżawionych magazynach − elementów, części i materiałów do montażu urządzeń gotowych oraz 3 kompletów wstępnie zmontowanych urządzeń przed poddaniem ich procesowi skalowania i kalibracji, wykonanych w celu weryfikacji mechanicznej zabudowy urządzenia w pojeździe docelowym.
Organ koncesyjny wyjaśnił przy tym, iż fakt spełniania przez te urządzenia swych zadań dopiero po zamontowaniu w wozach bojowych nie zwalniał od potrzeby uzyskania stosownej koncesji na te urządzenia.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił też poglądu podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, że działalność gospodarcza spółki "X" Sp. z o.o. oznaczała tylko produkcję i obrót komponentami do urządzeń wskazanych w pozycji WT XIV art. 13 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 145, poz. 1625 ze zm.) w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie i obrót wymagana jest koncesja, powoływanego dalej jako Załącznik Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r., które nie nabrały jeszcze cech umożliwiających zakwalifikowanie ich do tej pozycji, skoro nie poddano ich procesowi skalowania oraz nie przeprowadzono montażu w pojeździe docelowym.
Nie można bowiem przyjąć, iż dopiero montaż i kalibracja konkretnych urządzeń (wykonanych zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym "wykazie ukompletowania") daje podstawy do objęcia ich reglamentacją koncesyjną. Obowiązujące prawo nie uzależnia objęcia materiału lub wyrobu o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym reglamentacją koncesyjną od jego aktualnego stanu technicznego bądź stopnia przydatności bojowej. Spółka "X" produkowała zaś urządzenia przeznaczone do wykrywania i identyfikacji skażeń chemicznych i promieniotwórczych (i ich komponenty), które następnie zostały sprzedane firmie "Z".
Co do naruszenia warunku w postaci braku prawa do magazynowania wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym podkreślono, iż nawet występując o rozszerzenie zakresu koncesji, nie wnioskowano o uzyskanie takiego prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że komponenty wskazane w poz. WT XIV ust. 13 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. nie odnoszą się do sprzętu określonego w pozycji WT I tego załącznika, a do materiałów, o jakich mowa w tej pozycji (tj. WT I). Takie stanowisko strony jest bowiem niezgodne z podstawowymi regułami wykładni, a zwłaszcza przeczy literalnemu brzmieniu analizowanych zapisów zawartych w pozycji WT XIV ust. 13 wprost wskazującemu, iż sformułowanie "i jego komponenty" odnosi się do sprzętu nie zaś do materiałów określonych w pozycji WT I. W zapisie tym nie użyto sformułowania "i ich", a tak postąpiłby prawodawca, gdyby jego zamiarem było odniesienie się do materiałów określonych w pozycji WT I, jak to np. uczyniono w ust. 11 i 12 części WT XIV.
Organ koncesyjny podkreślił dalej, że w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r., stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia o cofnięciu przedmiotowej koncesji, wskazując na rażące naruszenie warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonej przepisami prawa i podając w tym ostatnim zakresie trzy takie warunki po słowach "w szczególności", nie określił ich zamkniętego katalogu.
Naruszenie rażąco obowiązujących warunków daje natomiast już podstawę do cofnięcia koncesji (a nie wystosowywania wcześniej zaleceń).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył następnie, iż przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia koncesji zakończyło się postępowanie w ABW − negatywnie opiniujące prowadzoną przez "X" Sp. z o.o. działalność i przychylające się do cofnięcia jej koncesji.
Postępowanie natomiast prowadzone w sprawie karnej ma charakter odrębny.
Według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest zgodne z prawdą stanowisko strony o braku przeprowadzenia przez nią obrotu istotnymi w sprawie towarami "w sensie prawa gospodarczego". W trakcie przeprowadzonych w sprawie czynności ustalono bowiem, iż w ramach zawartych przez stronę umów dostawy dokonała ona dwóch dostaw (potwierdzeniem tego są wystawione faktury VAT i tzw. "dokumenty wydania"). Tego ustalenia nie zmienia zapłata w formie zaliczkowej i że faktury dotyczą tylko części planowanej dostawy.
W końcu zauważono, że kwestia odpowiedzialności firmy "Z" była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego podjęciem w stosunku do tego podmiotu stosownych działań.
Oddalając skargę na omawianą wyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. doszedł do wniosku, iż przedstawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd I instancji podniósł w szczególności, iż zgodnie z treścią pozycji WT XIV ust. 13 Załącznika Nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. koncesja jest potrzebna na wytwarzanie sprzętu do wykrywania i identyfikacji materiałów wymienionych w wykazie zawartym w WT I "niniejszego załącznika" i jego komponentów.
Analiza wykazu WT I pozwala stwierdzić, że na produkcję urządzenia, które wytwarzał skarżący potrzebna była koncesja, gdyż było to urządzenie do sygnalizowania skażeń chemicznych i promieniotwórczych.
Nie jest zaś trafny zarzut, że na tego rodzaju urządzenie koncesja potrzebna jest dopiero po dokonaniu jego kalibracji oraz montażu w wozie docelowym.
Powołując się na definicję wzorcowania, zawartą w art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), Sąd I instancji wyjaśnił, iż wzorcowanie dotyczy czynności ustalających relacje między wartościami wielkości mierzonej wskazanymi przez przyrząd pomiarowy a odpowiednimi wartościami wielkości fizycznych realizowanymi przez wzorzec jednostki miary.
W najprostszym ujęciu polega to na zbadaniu różnicy między wskazaniami przyrządu wzorcowego a wskazaniami przyrządu wzorcowego z uwzględnieniem niepewności pomiaru dokonanego przy pomocy przyrządu wzorcowego.
Czynność wzorcowania przeprowadza zwykle akredytowane laboratorium i wykonuje wykwalifikowany personel według określonych procedur w ściśle ustalonych warunkach.
Celem wzorcowania jest poświadczenie, że wzorcowany przyrząd spełnia wymagania metrologiczne.
W świetle tych wyjaśnień sam proces kalibracji należy określić jako wtórny do samego urządzenia. Urządzenie bowiem działa w przypadku braku kalibracji, choć jego wskazań nie można uznać za wiarygodne. Sam proces kalibracji nie ma wpływu na substancje kalibrowanego urządzenia, a jedynie na to, że jego wskazania stają się porównywalne do wskazań urządzenia wzorcowego o wyższej klasie.
Również bez dokonania kalibracji automatycznej sygnalizator skażeń chemicznych i promieniotwórczych [...], który był produkowany przez stronę skarżącą, działa i jest urządzeniem, o którym mowa w pozycji WT XIV ust. 13 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. Jest bowiem także wówczas urządzeniem do powykrywania i identyfikacji materiałów chemicznych i promieniotwórczych wymienionych w wykazie WT I tego załącznika.
Odnosząc się do zarzutu, iż dopiero po montażu w pojeździe docelowym urządzenie [...] jest urządzeniem, na którego produkcję potrzebna jest koncesja, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w myśl zapisów zawartych w pozycji WT XIV ust. 13 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. mowa jest, poza "sprzętem", także o jego komponentach, a więc częściach składowych.
To zatem, że określony sprzęt do wykrywania skażeń promieniotwórczych i chemicznych, który przeznaczony został do zamontowania na wozach bojowych, będzie spełniał swoje zadania po dokonaniu montażu na tych wozach, nie zwalnia producentów urządzeń (i jego komponentów) od obowiązku posiadania stosowanej koncesji.
Taka działalność wiąże się również z posiadaniem spełniającego wymagania prawne magazynu oraz tego rodzaju wymagania co do zatrudniania osób.
Wbrew warunkowi określonemu w koncesji, w sprawie doszło w rzeczywistości do magazynowania.
Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem naruszenia w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Podpisanie bowiem decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez tę osobę, która podpisała pierwszą decyzję organu, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. II SA 699/99.
Podkreślenia wymagało przy tym, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzyga bowiem ten sam organ. Decyzję może podpisać osoba upoważniona w tym organie do podejmowania określonego rodzaju rozstrzygnięć.
Zdaniem Sądu I instancji nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r., skoro wzywanie przez organ koncesyjny przedsiębiorcy do usuwania nieprawidłowości w jego działaniu nie dotyczy przypadków rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków koncesji, a taki stan jak wskazano zaistniał w niniejszej sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można też kwestionować dokonania przez nią obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym, które ona wyprodukowała, skoro takie twierdzenie jest sprzeczne z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (WZ i faktury).
Według zaskarżonego wyroku nie można było podzielić również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Orzekający w sprawie organ administracji publicznej zebrał bowiem i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie w sposób wszechstronny.
W skardze kasacyjnej złożonej od opisanego wyroku, "X" Sp. z o.o. w A. zarzuciła mu w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.,
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
"pozycji WT XIV ust. 13" Załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż proces skalowania (kalibracji) oraz montaż urządzenia w pojeździe docelowym nie ma znaczenia dla uznania, iż produkcja tego urządzenia podlega koncesjonowaniu, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wpływające w sposób istotny na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi poprzez przyjęcie, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowań toczących się w trybie art. 127 § 3 k.p.a., podczas gdy decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie może być wydana przez osobę, która podpisała decyzję w pierwszej instancji.
- b) art. 141 § 4 pkt p.p.s.a. wpływające w istotny sposób na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i podania przyczyn nieuwzględnienia zarzutu, że dopiero po montażu w pojeździe docelowym urządzenie [...] staje się urządzeniem, na którego produkcję wymagana jest koncesja.
Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W W., z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzut naruszenia, wskazany w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej, strona skarżąca podniosła, iż po wydaniu powołanego przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 22 listopada 1999 r. II SA 699/99 linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uległa zmianie, o czym świadczą wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V SA 2535/01 i z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1230/02.
W ocenie strony skarżącej decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie może być wydana przez osobę, która podpisała decyzję w pierwszej instancji.
Inna interpretacja oznaczałaby bowiem, że ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. byłoby fikcyjne, gdyż osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji nie będzie z natury rzeczy obiektywna przy ponownym rozpoznaniu sprawy i bronić będzie dotychczasowe stanowisko.
W przedmiotowej zaś sprawie obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane i podpisane przez tę samą osobę, tj. p.o. Dyrektora Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA [...]. Ten sam więc pracownik organu administracji publicznej zadecydował o cofnięciu koncesji, jak i o utrzymaniu w mocy "własnej" decyzji, tj. skontrolował własną decyzję.
W ocenie skarżącej spółki stanowi to rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3, art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podano, iż proces skalowania w Polsce może prowadzić tylko Wojskowa Akademia Techniczna w W. W jego trakcie w wielodniowych badaniach weryfikuje się reakcję urządzeń na wzorcowe próbki materiałów, do których wykrywania i pomiaru urządzenia te służą. W efekcie tego procesu urządzenie poddane zostaje kalibracji zapewniającej zgodność wykrywanych materiałów i wskazywanych stężeń z sygnałami próbkami wzorcowymi.
Bez takiego procesu skalowania urządzenia będące przedmiotem zawartej w sprawie "Umowy Licencyjnej" i "Umowy Dostawy" nie będą nic warte, bo nie będą w stanie prawidłowo wskazywać wykrywanych materiałów (identyfikacja) oraz określać ich stężeń.
Kalibracja ma pokazać, czy urządzenie działa i jak. Bez jej przeprowadzenia jego właściwości są nieznane. Może się bowiem okazać, iż urządzenie nie działa jak należy. Sąd I instancji zresztą podał, iż bez kalibracji działanie urządzenia nie jest wiarygodne.
Nie można zaś uznać, iż urządzenie podlega koncesjonowaniu, jeśli nie wiadomo czy urządzenie ma właściwości niezbędne do uznania go za pełnowartościowe.
W zakresie kwestii montażu urządzenia na "urządzeniu docelowym" zaznaczono, że Sąd I instancji stwierdził jedynie, że zarzut ten jest nietrafny. Nie wyjaśnił jednak i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej podniesiono, iż uprawnionym do wydawania decyzji w konkretnej sprawie administracyjnej jest organ jednoosobowy − Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od jego decyzji nie przysługuje zaś odwołanie ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydana w wyniku jego załatwienia decyzja nie będzie (jak w przypadku odwołań) decyzją wydaną przez inny organ, ale także przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czyli organ, który wydał pierwszą decyzję. Zgodnie zaś z udzielonym pełnomocnictwem w konkretnego rodzaju sprawach decyzje podpisuje Dyrektor Departamentu Zezwoleń i Koncesji. Pierwszą i drugą decyzję w konkretnej sprawie administracyjnej wydaje ten sam organ i bez znaczenia jest, iż została podpisana przez tę samą osobę.
W odpowiedzi na skargę podzielono też pogląd Sądu I instancji, iż proces kalibracji ma wtórny charakter w stosunku do samego urządzenia i nie ma wpływu na jego substancję. Istnieje wiele wyrobów mających przeznaczenie wojskowe lub policyjne, które muszą przejść wiele testów i zostać poddane procesom niezbędnym do ich dalszego stosowania. Wytwórcami tych urządzeń nie są jednak instytuty prowadzące testy lub badania. Stanowisko reprezentowane przez stronę skarżącą sprawiałoby niemożliwość identyfikacji producenta. Mimo objęcia danego wyrobu reglamentacją koncesyjną producent nie posiadałby stosownej koncesji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Sprawę należało zatem rozpoznać w zakresie wyznaczonym treścią skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje z urzędu sprawy w jej całokształcie (nie kontroluje wszystkich kwestii, które wiążą się z jej rozstrzygnięciem), a tylko w ramach wymaganych przez skargę kasacyjną, niezwykle istotna jest dbałość kasatora o prawidłowe sformułowanie zawartych w tym środku zaskarżenia zarzutów.
Prawidłowe sformułowanie zarzutów wymaga wskazania odpowiedniego w rozważanych w sprawie kwestii przepisu prawa materialnego lub procesowego, podania na czym polegało − wg kasatora − na tle okoliczności danej sprawy naruszenie wskazanego przepisu oraz gdy chodzi o przepisy postępowania − określenia dlaczego zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoczynając ustosunkowanie się do zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, iż podstawa kasacyjna, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być rozpatrywana przez pryzmat stosownych przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.
Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1204/06 Jur. Podat. 2007/6/93; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II GSK 88/05, CASUS 2006/1/3; wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 66/05, Lex nr 168/02; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 445/05, Lex nr 209139 i wiele innych).
Kwestia zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów k.p.a. może być podnoszona w skardze kasacyjnej i rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko pośrednio, tj. w kontekście właściwie sprecyzowanego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji − przy dokonywaniu kontroli działania organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony do sądu administracyjnego akt − przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.
W razie zatem braku wskazania w skardze kasacyjnej odpowiedniego przepisu regulującego postępowanie przed sądem administracyjnym na tle art. 184 pkt 2 nie może być skuteczny.
W tym aspekcie wypada przede wszystkim zauważyć, iż wskazanie w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nieadekwatne (nie przystaje) w rzeczywistości do opisanej w wywodach skargi kasacyjnej istoty wadliwości w działaniu organu administracji publicznej.
Skoro bowiem wywody skargi kasacyjnej koncentrują się na podkreślaniu nieprawidłowości wiążącej się z nieobiektywnym wydaniem decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez osobę, która podpisała również pierwszą decyzję w sprawie − podlegającą w ocenie skargi wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. − to nawiązują naprawdę do sytuacji uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. przesłanki wznowienia postępowania związanej z kwalifikowanym (poprzez wydanie decyzji) przypadkiem naruszenia instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej.
Taka zaś sytuacja może być podnoszona tylko w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., czego w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Niezależnie jednak od tej okoliczności celowym będzie zaznaczenie na marginesie, iż wbrew sugestii skargi kasacyjnej przytoczone w tym środku zaskarżenia wyroki NSA nie świadczą wcale o ukształtowaniu się już jednolitego kierunku orzecznictwa w zakresie stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku wydawania decyzji przez organ monokratyczny w trybie art. 127 § 3 k.p.a.
W tym obszarze judykatura nie jest nadal ukształtowana jednolicie i nie została zwłaszcza przesądzona wypowiedzią powiększonego składu NSA.
Wydana w dniu 22 lutego 2007 r. uchwała 7 sędziów NSA sygn. akt II GPS 2/06 dotyczyła potrzeby stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ale tylko w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego.
Z tego też powodu nie może mieć w żadnym razie wpływu na ocenę kwestii wyłączenia na omawianej podstawie (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) w razie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika właściwego do załatwienia sprawy organu monokratycznego.
Ponadto odnotować trzeba, iż nawet zagadnienie rozpatrzone powołaną wyżej uchwałą zostało ponownie przedstawione do zbadania na podstawie art. 269 p.p.s.a. składowi 7 sędziów NSA, który jeszcze nie udzielił odpowiedzi, ale zawieszając postępowanie postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt II OPS 3/07 zwrócił się z kolei do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem: czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?
Brak tożsamości zagadnienia rozważanego w sprawie sygn. akt II OPS 3/07 w zestawieniu z występującym w niniejszej sprawie, iż nie było konieczne również zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt II OPS 3/07.
Dodać zresztą wypada, iż w uzasadnieniu pytania sformułowanego postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. wyraźnie zaznaczono (k. 14 uzasadnienia tego postanowienia) odmienność sytuacji samorządowego kolegium odwoławczego w zestawieniu z organem monokratycznym bądź kolegialnym, w którym nie ma możliwości orzekania w innym składzie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż w przypadku organu monokratycznego (ministra) właściwego zgodnie z wolą ustawodawczy do załatwienia danego rodzaju sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Upoważnienie określonego pracownika ministerstwa (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej tego urzędu obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi tylko "w rolę" przypisaną ministrowi jako oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji.
Odwołując się zatem w pełni do argumentacji przedstawionej w wyroku NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. II SA 669/99 i podzielając stanowisko zajęte przez Sąd I instancji wypada dodać, iż specyfika zarówno samego środka jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie może być identyfikowany z odwołaniem (inaczej racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby zróżnicowania), jak i wzgląd na uwarunkowania wiążące się z działaniem organu monokratycznego, który obsługiwany jest przez mającą określoną strukturę ministerstwo, a także konieczność uwzględnienia faktu podporządkowania służbowego pracownika naczelnego organu administracji publicznej w hierarchii urzędu (co nie może być pomijane w zestawieniu z członkiem samorządowego kolegium odwoławczego, niezależnego w wykonywaniu przypisanych mu funkcji), przemawiają przeciwko zasadności poglądu wyrażonego w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma racji eksponując gwarancje procesowe, które są możliwe do spełnienia w danym przypadku, bądź co najwyżej byłyby iluzoryczne i sztuczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona przez skargą kasacyjną kwestia nie miała żadnego wpływu na ocenę wyniku sprawy załatwionej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w określony sposób.
Dla porządku stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się również z poglądem, który został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, Lex nr 235133, wskazującym na możliwość wyłączenia tzw. "piastuna" funkcji ministra. Podnieść bowiem należy, iż powołany w tym wyroku jako argument art. 26 § 2 in fine nie może być odnoszony do podstawy wyłączenia pracownika organu określonej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Art. 26 § 2 in fine k.p.a. nie odnosi się do instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lecz do instytucji wyłączenia organu administracji publicznej.
Ponadto wskazana w nim możliwość wskazania przez Prezesa Rady Ministrów innego właściwego organu do załatwienia sprawy została połączona tylko sytuacją opisaną w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a., która nie ma nic wspólnego z uregulowaną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Co do zaś wywodów odnoszących się do art. 24 § 3 k.p.a. to nie sposób przeoczyć, iż treść tego przepisu odnosi się do wyłączenia na wniosek i to z powodu okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 (a więc i w jego pkt 5).
Pomijając zatem nawet samą kontrowersyjność adoptowania w rozważanym problemie koncepcji "piastuna" funkcji ministra, przedstawiona we wskazanym orzeczeniu argumentacja jest nietrafna w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. "141 § 4 pkt" p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia i podania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń strony skarżącej, że dopiero po montażu w pojeździe docelowym urządzenie [...] staje się urządzeniem, na produkcję którego wymagana jest koncesja.
Ten (procesowy) zarzut skargi kasacyjnej rozmija się z faktem umieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (vide k.−19 zdanie drugie i następne) argumentacji nakierowanej na wykazanie braku wpływu montażu urządzenia [...] w wozie bojowym na objecie go reglamentacją koncesyjną. Sąd I instancji wskazał w tym względzie na wniosek wynikający z szerokiego ujęcia zakresu reglamentacji koncesyjnej w pozycji WT XIV ust. 13 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. obejmujący zarówno sam sprzęt do wykrywania i identyfikacji materiałów wymienionych w wykazie WTI, jak i jego komponenty (części składowe).
Tak przyjętego toku rozumowania skarga kasacyjna już zaś nie zwalcza swymi wywodami. Zważyć należy, iż skarga kasacyjna nie przedstawia tym samym uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego zawartego (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej) w części, w jakiej odnosi się do kwestii montażu urządzenia.
Brak zaś uzasadnienia zarzutu stawianego w skardze kasacyjnej zwalnia w istocie Naczelny Sąd Administracyjny z jego oceny (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 52/06 Lex nr 270311).
Ubocznie tylko zatem można zauważyć, iż szerokie ujęcie zakresu reglamentacji koncesyjnej w pozycji WT XIV ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. nie pozwalałoby na przyjęcie zwolnienia przedmiotowego urządzenia z zakresu tej reglamentacji − biorąc pod uwagę, iż w najgorszym przypadku musiałoby być traktowane jako komponent sprzętu służącego do wykrywania i identyfikacji materiałów wymienionych w wykazie WT I. Naczelny Sąd Administracyjny stoi też na stanowisku, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1a petitum tego środka zaskarżenia w pozostałym zakresie, tj. w części donoszącej się do kwestii skalowania (kalibracji) przedmiotowego urządzenia.
Podkreślenia wymaga, iż skarga kasacyjna postawiła tylko zarzut błędnej wykładni pozycji WT XIV ust. 3 Załącznika, który to zapis nota bene w swej treści nie zajmuje się w ogóle kwestią skalowania czy też kalibracji wskazanego w nim sprzętu.
Prezentując zaś pogląd, że sam proces kalibracji nie ma wpływu na potrzebę objęcia konkretnego urządzenia reglamentacją koncesyjną, Sąd I instancji dokonał ustaleń na czym polega ten proces i jaka jest jego relacja w stosunku do substancji konkretnego urządzenia
Te ustalenia o charakterze w istocie faktycznym nie zostały podważone przez skargę kasacyjną na drodze stosowanego do tego celu zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jeżeli nawet inne były intencje skargi kasacyjnej, to brak wyartykułowania stosownego zarzutu, biorąc pod uwagę związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i niemożliwość podważania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (vide np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSK 1235/05, Lex nr 280433) sprawia, że należy brać pod uwagę ustalenia faktyczne Sądu I instancji co do przebiegu procesu kalibracji i jego relacji do powstania substancji przedmiotowego urządzenia.
Przy wzięciu natomiast pod uwagę tych ustaleń faktycznych Sąd I instancji nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, iż przedmiotowe urządzenie przed jego kalibracja nie mieści się w pozycji WT XIV ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r., biorąc pod uwagę jego znaczenie. W wymienionym zapisie mówi się ogólnie o sprzęcie do wykonywania i identyfikacji materiałów wymienionych w wykazie WT I i komponentach do tego sprzętu.
Skoro kalibracja ma znaczenie wtórne w stosunku do powstania danego wyrobu i nie ma wpływu na to, iż będzie ono działało choć bez zapewnienia (sprawdzenia) wiarygodności jego wskazań, to nieuzasadnione są zastrzeżenia strony skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej w omawianym zakresie. Nawet więc bez kalibracji przedmiotowe urządzenie ze względu na jego rodzaj i założone przy wytwarzaniu jego substancji funkcje mieścić się będzie zatem w pozycji WT XIV ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r.
Ta teza wypływająca z wyroku Sądu I instancji nie została skutecznie podważona, biorąc pod uwagę sposób sformułowania zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie co do kosztów postępowania kasacyjnego oparte zostało na art. 204 pkt 1 wskazanego aktu prawnego w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).