Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1409/09, oddalił skargę W. S. H. "F." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z następującym uzasadnieniem.
Pismem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Naczelnik VII Oddziału Straży Miejskiej w W. zawiadomił Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m.st. Warszawy o ujawnieniu w dniu 18 lipca 2008 r. około godz. 13: 25 w rejonie placu zabaw przy ul. F./F. w W. faktu spożywania alkoholu przez dwóch nieletnich, którzy oświadczyli, że alkohol nabyli w sklepie "F." przy ul. B. [...].
W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej u.w.t.) cofnął W. S. H. "F." z siedzibą w W. (dalej: skarżącej) zezwolenie z dnia 9 września 2005 r., nr [...], na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo – przemysłowym "F." usytuowanym przy ul. B. [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], SKO w W. utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż w toku postępowania stwierdzono fakt sprzedaży 18 lipca 2008 r. w placówce handlowej skarżącej alkoholu osobie nieletniej, tj. M. D., który w trakcie przesłuchania potwierdził, iż tego dnia osobiście dokonał zakupu piwa i papierosów. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w dokumencie kasowym i w zeznaniach strażników miejskich.
Oddalając skargę na powyższą decyzję, WSA w W. stwierdził, że art. 18 ust. 10 u.w.t. enumeratywnie określa przypadki, których zaistnienie obliguje organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Sankcja określona w tym przepisie będzie miała zawsze zastosowanie, gdy naruszone zostaną przewidziane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zakazy sprzedaży napojów alkoholowych, a nie zostanie orzeczony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych. W świetle powyższego, w sytuacji gdy do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynęła notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej informująca o sprzedaży w lokalu skarżącej napoju alkoholowego osobie nieletniej, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia.
W ocenie Sądu wszystkie twierdzenia organu co do sprzedaży nieletnim alkoholu w sklepie przy ul. B. [...] w W., należącym do skarżącej, znajdują oparcie w materiale dowodowym. Organ przesłuchał w charakterze świadków dwóch funkcjonariuszy Straży Miejskiej, którzy zatrzymali nieletnich spożywających alkohol. Z protokołu ich przesłuchania, wynika, iż zatrzymani nieletni wskazali sklep i ekspedientkę, która sprzedała im piwo. Przesłuchany został, w charakterze świadka jeden z nieletnich, który alkohol zakupił. Zeznał on, iż alkohol kupił w sklepie przy ul. B. [...] i dodał, iż osobą sprzedającą była prawdopodobnie wskazana funkcjonariuszom Straży Miejskiej ekspedientka. Zdaniem Sądu organ w sposób jednoznaczny ocenił cały materiał dowodowy, a jego rozumowanie było prawidłowe i logiczne. Postępowanie przeprowadzone zostało z pełną starannością i dbałością o zapewnienie w nim udziału stronie skarżącej.
W. S. H. "F." z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym zrealizowaniu przez WSA w W. prawa i obowiązku kontroli działalności administracji publicznej poprzez nierozpoznanie skargi w całokształcie okoliczności sprawy, mogących wskazywać na naruszenie prawa przez organy administracji publicznej, w wyniku których to uchybień nie doszło do prawidłowego i pełnego rozpoznania przez Sąd sprawy, tj. z uwzględnieniem wszystkich jej aspektów;
- 2. art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji SKO W. z dnia [...] czerwca 2009 r. (...);
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparcie orzeczenia tylko na jego części;
- 4. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku od ustosunkowania się do szeregu istotnych zarzutów skargi do WSA, wskazujących na naruszenie przez organy administracji publicznej wielu przepisów prawa.
Na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) u.w.t. w wyniku uznania za prawidłowy stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej pomimo tego, że ustalenie stanu faktycznego w sprawie nie odpowiadało prawu, a tym samym zastosowanie ww. przepisu nie było uzasadnione, ponieważ nie odpowiadało – procedurze cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z naruszeniem zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim w tym procedurze przesłuchania nieletnich, zawartej w przepisach art. 1 § 1 i 39 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 35, poz. 228, ze zm.);
- 2. naruszenie przepisów § 1 i § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu i sposobu współpracy policji ze strażami gminnymi (miejskimi) oraz zakresu sprawowania przez Komendanta Głównego Policji nadzoru nad działalnością straży (Dz. U. Nr 187, poz. 1943) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2 listopada 2004 r. w sprawie zakresu i sposobu wykonywania przez strażników gminnych (miejskich) niektórych czynności (Dz. U. Nr 247, poz. 2473), w szczególności jego § 1 pkt 1, §4 i §6, do których to okoliczności podnoszonych zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawa jak i skardze do WSA - Sąd powinien się ustosunkować nawet niezależnie od granic skargi, z którego to obowiązku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wywiązał się w sposób prawidłowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż biorąc pod uwagę całokształt dowodów w sprawie rysuje się w sposób prawdopodobny taki stan faktyczny, iż zakupu przedmiotowego piwa dokonała pełnoletnia osoba trzecia na prośbę któregoś z nieletnich świadków, prawdopodobnie M. D. Dowodami i okolicznościami wskazującymi na taki przebieg zakupu alkoholu WSA nie zajął się i tym samym w ogóle ich nie omówił, przez co nie uzasadnił prawidłowo wyroku. Dopuszczając się powyższych uchybień Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, ponieważ zaskarżona skargą do WSA decyzja SKO (a także decyzja Prezydenta) także nie zawiera omówienia i oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności dowodów wskazujących na możliwość zaistnienia innego od przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA nie orzekł w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że wniosek taki zawarty był w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w tej skardze art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji nie naruszył i nie mógł naruszyć art. 1 § 1 p.p.s.a., ponieważ w tym artykule nie ma § 1.
W samym zaś art. 1 p.p.s.a. zawarto definicję sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym Sąd I instancji uznał, iż z taką właśnie sprawą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro rozpoznał skargę na decyzję organu administracji publicznej. Dokonał zatem kontroli działalności administracji publicznej i kontroli tej dokonał pod względem zgodności z prawem. Kasator zaś nie twierdzi, aby ta kontrola została dokonana w oparciu o inne kryteria.
Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jest bowiem sądem administracyjnym o jakim mowa w tym przepisie i rozpoznał niniejszą sprawę, która jest sprawą sądowoadministracyjną.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż przepis ten nie zawiera pkt 1. W myśl zaś przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak zaś już o tym była wcześniej mowa, Sąd I instancji takiej kontroli dokonał, a kastor nie wskazał, aby Sąd zastosował jakiekolwiek środki, które nie zostały przewidziane w tej ustawie. Okoliczność zaś, że ta kontrola nie spełnia oczekiwań kasatora, gdyż jego zdaniem (...) nie doszło do prawidłowego i pełnego rozpoznania przez Sąd sprawy, tj. z uwzględnieniem wszelkich jej aspektów (...)", nie daje podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji naruszył powołane wyżej przepisy.
Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, iż nie objęto rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparciu orzeczenia tylko na jego części. Zdaniem kasatora "(...) rozpatrując bowiem całokształt dowodów w sprawie rysuje się w sposób prawdopodobny taki stan faktyczny, iż zakupu przedmiotowego piwa dokonała pełnoletnia osoba trzecia na prośbę któregoś z nieletnich świadków, prawdopodobnie M. D. (...)", a zaskarżona do Sądu decyzja nie zawierała "(...) omówienia i oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności dowodów wskazujących na możliwość zaistnienia innego od przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego (...)".
Wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu powołanego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy.
W wypadku kontroli działalności administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny tej działalności. Sąd ten w wyniku zaskarżenia aktu organu administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania aktu administracyjnego.
W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do załatwienia sprawy, a jego ocena dokonana przez organ administracji nie budzi zastrzeżeń i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Stanowisko to zasługuje na aprobatę, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy, na którym oparto istotne w sprawie ustalenia dotyczące sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim był obszerny i nie wymagał uzupełnienia.
Sąd I instancji trafnie również ocenił, iż sprzedaży alkoholu nieletnim dokonano w sklepie należącym do skarżącej, co znalazło potwierdzenie w paragonie kasowym, zeznaniach funkcjonariuszy Straży Miejskiej oraz zeznaniach nieletniego w dacie zakupu alkoholu świadka M. D., który jednoznacznie stwierdził, że zakupu alkoholu dokonał w tym sklepie i wskazał, iż osobą sprzedającą była prawdopodobnie wskazana funkcjonariuszom Straży Miejskiej ekspedientka.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny przez Sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego sprowadzają się w istocie do postawienia hipotezy (prawdopodobnego stanu faktycznego, iż zakupu alkoholu dokonała pełnoletnia osoba trzecia na prośbę nieletniego świadka). Tak postawionego zarzutu podzielić jednak nie można, gdyż okoliczność, iż sprzedawczyni O. B. widziała "jednego z chłopców na terenie sklepu ze starszym mężczyzną" nie daje podstaw do przyjęcia, iż temu właśnie mężczyźnie został sprzedany alkohol. Gdyby tak istotnie było, to przecież znalazłoby to potwierdzenie w zeznaniach pozostałych świadków, w tym w zeznaniach nieletnich, którzy nie mieli przecież żadnego interesu w tym, aby bezpodstawnie obciążać sprzedawczynię. Brak stanowczości w zeznaniach świadka M. D., iż sprzedaży alkoholu dokonała wskazana wcześniej sprzedawczyni, również nie podważa oceny, iż sprzedaży alkoholu dokonano w sklepie należącym do strony skarżącej.
Nie zachodziła także potrzeba dokonywania przez Sąd "oceny osobowości i postępowania nieletnich", zwłaszcza gdy się uwzględni, że gdyby ich "osobowość" była inna, to jako nieletni nie dokonywaliby zakupu alkoholu i papierosów, a później spożywali go w pobliżu sklepu.
Bez znaczenia jest również, iż strażnicy "nie zabezpieczyli butelek jako dowodów rzeczowych", gdyż w sprawie chodziło jedynie o to, czy sprzedaż alkoholu nieletnim miała miejsce.
W nawiązaniu do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej nie można pomijać, iż strona skarżąca miała w postępowaniu administracyjnym zagwarantowany czynny udział, była zastąpiona przez profesjonalnego pełnomocnika, który w oświadczeniu z dnia 26 marca 2009 r. adresowanym do organu I instancji stwierdził, że po zapoznaniu się z aktami sprawy nie wnosi o uzupełnienie materiału dowodowego. Zagwarantowany w art. 10 k.p.a. czynny udział strony w postępowaniu oznacza, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach wyjaśniających (np. przy przesłuchaniu świadków) ale też prawo do kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.).
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2.
Zgodnie zaś z § 2 art. 141 p.p.s.a. w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku.
W przedmiotowej sprawie wyrok Sądu I instancji oddalający skargę został wydany na posiedzeniu jawnym w dniu 19 listopada 2009 r. W tym samym dniu został złożony wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, uzasadnienie wyroku zostało sporządzone 3 grudnia 2009 r., a zatem w ternie 14 dni o jakim mowa w art. 141 § 2 p.p.s.a.
Naruszenia zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. kasator upatruje w tym, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się "(...) do szeregu istotnych zarzutów skargi do WSA, wskazujących na naruszenie przez organy administracji publicznej wielu przepisów prawa (...)". Również tego zarzutu podzielić nie można, gdyż w skardze do Sądu I instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6–8 i 11 k.p.a., art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (...), a Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych zarzutów jednoznacznie się ustosunkował. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przy tym wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., to istotnie Sąd I instancji nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, lecz uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Poza tym zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.
W sytuacji gdy Sąd I instancji niewadliwie ocenił ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, nie można też podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdyż zgodnie z tym przepisem cofnięcie zezwolenia następuje w każdym przypadku sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, gdyż jak wynika z protokołu zeznań świadka M. G. organ odstąpił od przesłuchania tego świadka z uwagi na to, iż świadek ten zgłosił się na przesłuchanie bez obecności rodziców. Z kolei, jeżeli chodzi o świadka M. D., to świadek ten (ur. 5 września 1990 r.) w chwili przesłuchania w dniu 24 października 2008 r. był już pełnoletni.
W końcu, jeżeli chodzi o zarzut, iż Sąd I instancji nawet niezależnie od granic skargi powinien ocenić, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów § 1 i § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu i sposobu współpracy policji ze strażami gminnymi (...) oraz § 1 pkt 1, § 4 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2004 r. w sprawie zakresu i sposobu wykonywania przez strażników gminnych (miejskich) niektórych czynności, to stwierdzić należy, iż kasator nie podjął nawet próby uzasadnienia tego zarzutu, jego związku ze sprawą i właściwością sądów administracyjnych.
W konsekwencji tak postawiony zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zarzutów skargi w tym zakresie.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.