Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargi K z siedzibą w S (dalej: Kasa) oraz S z siedzibą w G (dalej: Kasa S) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja) z dnia [..] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania i uchylił zaskarżoną decyzję.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Komisja wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia, czy występują przesłanki do przejęcia S im. [...] albo jej wybranych praw majątkowych bądź też wybranych zobowiązań przez inną kasę.
W trakcie postępowania Kasa wskazywała Kasa S jako kasę zdolną do przejęcia S im. [...].
Kasa S wniosła o uznanie jej za stronę w postępowaniu w przedmiocie przejęcia S im. [...], a ponadto złożył oświadczenie zarządu o wyrażeniu zgody na przejęcie przedmiotowego SKOK na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.)., dalej: ustawa o s.k.o.k.
Dokonana przez Komisję analiza materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego doprowadziła organ nadzoru do konkluzji, że sytuacja Kasy S uniemożliwia sanację S [...]. Komisja stwierdziła co prawda, że Kasa S spełnia wymóg finansowy, o którym mowa w art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k., ale okoliczność ta nie ma waloru przesądzającego, ponieważ decyzja Komisji nie ma charakteru związanego tylko uznaniowy.
Decyzją z dnia [..] lipca 2014 r. Komisja umorzyła w całości wszczęte z urzędu postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji o przejęciu, o których mowa w hipotezie art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [..] sierpnia 2014 r. Komisja utrzymała w mocy decyzję o umorzeniu postępowania.
Kasa i Kasa S wniosły skargi na powyższą decyzję.
WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podał, że w sprawie nie zaszły przesłanki uznania sprawy za bezprzedmiotową.
Odnosząc się do przesłanki podmiotowej WSA wskazał, że w sprawie istnieje strona postępowania mająca interes prawny w rozstrzygnięciu, którą jest Kasa S, zainteresowana przejęciem S [..], spełniająca kryteria ustawowe tego przejęcia sformułowane w art. 74c ust. 3 ustawy o SKOK.
Odnośnie przesłanki przedmiotowej Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istnieje zarówno podstawa prawna do wydania decyzji - art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k., określony stan faktyczny, podmiot, który powinien być przejęty ze względu na sytuację finansową, jak i podmiot, który formalnie spełnia ustawowe kryteria do jego przejęcia.
W ocenie Sądu I instancji podmiot i przedmiot postępowania istnieją, a organ błędnie założył, że skoro Kasa S nie spełnia dodatkowych kryteriów przyjętych w sprawie przez Komisję, wyklucza to możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ powinien wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą, czy Kasa S spełnia kryteria do przejęcia S [..].
Komisja zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- 1. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że brak jest w nim jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego. WSA w Warszawie poprzestał jedynie na przytoczeniu brzmienia przepisów (a w niektórych przypadkach wręcz jedynie wskazaniu ich oznaczeń numerycznych) i poczynieniu konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru. Sąd I instancji w swym wyroku nie przedstawił argumentacji, która doprowadziła go do tego rodzaju konkluzji. W następstwie powyższego wyrok WSA w Warszawie nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego przesłanek działania Sądu I instancji, a także nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w Warszawie "w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że WSA w Warszawie nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przeto nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru. Tym samym można mówić o naruszeniu mającym istotne znaczenie na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;
- b) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazań dla organu nadzoru co do dalszego postępowania, w efekcie czego zaskarżony wyrok jako wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie odpowiada wymaganiom p.p.s.a. Brak uzasadnienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd wskazując rzekomą wadliwość postępowania organu nadzoru, jednocześnie uniknął określenia prawidłowego - jego zdaniem - trybu działania organu nadzoru. Rozważenie tego aspektu zagadnienia przez Sąd I instancji i umiejscowienie twierdzeń WSA w Warszawie w stanie faktycznym sprawy, mogłoby sprawić, że dostrzeżone zostałyby wady rozumowania i brak normatywnego oparcia argumentacji Sądu I instancji;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu nadzoru i w konsekwencji jej uchylenie, polegające na tym, że WSA w Warszawie w sposób bezpodstawny przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka uznania sprawy za bezprzedmiotową, a w szczególności, że nie wystąpiła przesłanka braku zrealizowania stanu faktycznego, odpowiadającego hipotezie art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k. w zakresie w jakim wskazuje przesłankę wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k. do wydania decyzji o przejęciu. Ten błędny pogląd Sądu I instancji doprowadził do uznania, że organ nadzoru wydając zaskarżone przez strony decyzje administracyjne dopuścił się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, co czyni wskazywane uchybienie prawne wyroku za mające istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2. Przepisów prawa materialnego:
- - art. 74c ust. 3 ustawy o s.k.o.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów prawa. Z prawidłowej wykładni tych przepisów w związku z art. 74c ust. 1 i 2 ustawy o s.k.o.k. wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a w przypadku braku kasy spełniającej wymogi kasy przejmującej niedopuszczalne jest podjęcie w tym postępowaniu (w przypadku braku kasy mogącej przejąć skok) rozstrzygnięcia odmawiającego takiego przejęcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Komisji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podnoszonych w tej skardze naruszeń prawa procesowego, a dopiero w dalszej do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie poprawnej oceny sposobu stosowania prawa materialnego musi być poprzedzone ustaleniem, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Komisji nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie Komisja stoi na stanowisku, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., bo cechuje się ogólnikowością i brakiem szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy, a jego treść pozbawiona jest rozważań jurydycznych wskazujących na wadliwość zaskarżonej decyzji. W szczególności nie wskazuje poprawnego i prawidłowego działania organu nadzoru finansowego, a przy tym nie zawiera wskazań co do dalszego toku postępowania przed Komisją.
Zarzuty kasacyjne tak postawione są oczywiście niezasadne. Analiza treści uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną prowadzi do wniosku, że uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji zwraca uwagę, że z treści tego przepisu wynikają konieczne elementy uzasadnienia, a nie sposób redakcyjnego ujęcia prowadzonej przez sąd analizy. NSA nie może zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie jest dotknięte wadami, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną wyroku. Domaganie się od Sądu I instancji prowadzenia rozważań w innym zakresie niż przedmiot postępowania jest nieporozumieniem i wydaje się, że błędnym wyobrażeniem strony skarżącej na temat sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji. Dlatego należy raz jeszcze podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli było umorzenie postępowania administracyjnego, zatem analiza spełnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. Tyle i aż tyle.
Zatem zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaniechał i zaniedbał wypowiedzi na inne tematy. Co do zasady sądy wypowiadają się w zakresie przedmiotu postępowania, a nie w dowolnym zakresie. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie domaga się innych wypowiedzi, to jej żądania nie mogą być spełnione, bo byłyby niezgodne z prawem. W zakresie przesłanek umorzenia postępowania Sąd I instancji dał jednoznaczną i jasną wypowiedź, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Jest to pogląd trafny, a nadto sformułowany w sposób dostępny, bo uzasadnienie wyroku ma wyjaśniać stanowisko sądu w sposób zwięzły i komunikatywny.
Zatem nie może być mowy o bezprzedmiotowości, gdy istnieje podmiot, sprawa administracyjna oraz regulacja prawna, która wyznacza Komisji kompetencje do jej załatwienia. W jaki sposób powinno to nastąpić jest rzeczą Komisji, bo to ona administruje określonym katalogiem spraw. Z tego powodu Sąd I instancji nie mógł i nie powinien wskazywać sposobu załatwienia sprawy, skoro nie było podstaw do uzupełniania stanu faktycznego sprawy, a Sąd I instancji przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie.
Podkreślić również trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowania poglądów, ocen czy stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji. Z treści tego przepisu nie wynika, że uzasadnienie wyroku nie ma być zwięzłe, syntetyczne i logicznie spójne, a z takim właśnie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nawet przy braku konkluzji nie ma wątpliwości jakie jest stanowisko Sądu I instancji, a to oznacza, że wyrok poddaje się kontroli.
Za oczywiście niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z przepisami szczegółowymi. Nietrafność tego zarzutu jest konsekwencją jego wady formalnej, czyli przyjęcia przez Komisję w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zatem naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń przepisów procesowych nie można powoływać naruszeń prawa materialnego, a na takie naruszenia wskazuje treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.
W zakresie zarzutu materialnego Sąd II instancji stwierdza, że zarzut jest niezasadny, bo przedwczesny. NSA raz jeszcze podkreśla, że przedmiotem sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej jest umorzenie postępowania, zatem kwestia procesowa, a nie materialna. W przypadku tego rodzaju sprawy nie można naruszyć przepisów materialnych, bo nie stosuje się tych przepisów, co jest oczywiste, skoro nie załatwia się sprawy merytorycznie.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.