Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. o sygnaturze akt IV SA/Wa 220/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. oraz nałożenia sankcji. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2006 r.
Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez L. K. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] marca 2005 r. (31,5 ha) różni się od faktycznej powierzchni posiadanych przez niego działek rolnych, które nadają się do objęcia dopłatami bezpośrednimi (5,54 ha). Zawyżenie powierzchni działek rolnych o 25,96 ha (co stanowi 468,59% zatwierdzonej powierzchni) skutkowało odmową przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej, a także nałożeniem sankcji w łącznej kwocie 13170,81 zł.
Powyższa ocena została sformułowana w związku z przeprowadzoną w dniach 2 – 5 września 2005 r. w gospodarstwie skarżącego kontrolą na miejscu metodą analizy ryzyka. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej oznaczonej symbolem A wynosi 0,43 ha (na pozostałej powierzchni stwierdzono grunty nieużytkowane rolniczo), mimo powierzchni zadeklarowanej 5,05 ha; powierzchnia działki rolnej oznaczonej symbolem E wynosi 7, 74 ha (stwierdzona roślina – ugór), mimo powierzchni zadeklarowanej 11,04 ha. Pismem z dnia [...] października 2005 r. L. K. został wezwany do wypowiedzenia się odnośnie działek ewidencyjnych o numerach 242, 244, 250/1 znajdujących się na działce rolnej o symbolu A, działek ewidencyjnych o numerach 286 i 287 znajdujących się na działce rolnej o symbolu C oraz działek ewidencyjnych o numerach 78, 81 i 83 znajdujących się na działce rolnej o symbolu E. W dniu 26 października 2005 r. skarżący dokonał korekty wniosku zmniejszając deklarowaną powierzchnię działki ewidencyjnej nr 286 oraz wskazał na nieaktualne dane w ewidencji gruntów w odniesieniu do pozostałych działek z wezwania.
Ponadto, z uwagi na wycofanie się przez L. K. w dniu 6 stycznia 2006 r. z ubiegania o płatności do działek 286 i 287, pozostała część działki rolnej o symbolu C nie spełniała warunku minimalnej powierzchni, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Ostatecznie powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 31,5 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,54 ha.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., s. 1), jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekracza 30% stwierdzonego obszaru, to za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Gdy wspomniana różnica przekracza 50%, to rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, przy czym taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę.
Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, tom 44, s. 243), gdy dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony o więcej niż 30%, to pomoc, do której rolnik byłby uprawniony nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych.
Natomiast, gdy wspomniana różnica przekracza 50%, to rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia nr 1782/2003, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, to pozostałe saldo zostaje anulowane.
W ocenie Sądu I instancji, organy administracji zapewniły skarżącemu czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. L. K. został telefonicznie poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie, doręczono mu odpis protokołu kontroli (co do którego nie złożył żadnych zastrzeżeń), a także był wzywany do złożenia wyjaśnień w sprawie, przy czym w wezwaniach szczegółowo opisano stwierdzone nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia niezawiadomienie skarżącego przez organ I instancji o zakończeniu postępowania administracyjnego, skoro organ nie podejmował żadnych dodatkowych czynności, o których strona nie była poinformowana.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut niepoinformowania producenta rolnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Sąd I instancji wskazał, że skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności, podpisał zawarte w części IX tego wniosku oświadczenie odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Z uwagi na powyższe, skoro wydane decyzje nie naruszały prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej L. K. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Powołując się na naruszenie prawa procesowego w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania nie uchylając zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ administracji w sposób rażący naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony postępowania w wezwaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. o grożących sankcjach w przypadku niewyjaśnienia przyczyn różnicy między deklarowaną we wniosku a ustaloną przez organ powierzchnią użytków rolnych. Powołał przy tym liczne orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujące się do powyższych podstaw prawnych.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podał, że jest ona nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. O ile Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, to kwestionując orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać te przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej, określone w art. 174 powyższej ustawy, dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.
Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (zob. wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu L. K. ogranicza się do zarzutów procesowych. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienia wskazuje na naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Istotnym dla rozważań jest to, że wśród zarzutów dotyczących naruszenie przepisów postępowania nie ma zarzutów odnoszących się do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, na podstawie których został wydany wyrok, jak też zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych. Wadliwa ocena wskazanych przepisów przez Sąd I instancji bez wskazania formalnie konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony nie stanowi zatem dostatecznego przytoczenia podstawy kasacyjnej. W takiej sytuacji należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i został należycie ustalony.
Ta ocena ma dla wyniku postępowania kasacyjnego podstawowe znaczenie i przekłada się na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, skoro odwołuje się w istocie do fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Jak wskazano wyżej, Strona skarżąca naruszenie przepisów postępowania, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upatruje w tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Wskutek tego błędnie oddalono skargę, zamiast na tej podstawie uchylić kwestionowane decyzje z przyczyn, o których stanowi cytowany wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Regulacja ta niewątpliwie wskazuje na obowiązek udzielenia stronie informacji, które należy rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania.
Informacja udzielana stronie w granicach przedmiotu postępowania powinna być zatem należyta i wyczerpująca, jednakże należy odróżnić ją od informacji uzupełniającej powstałej w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Sąd I instancji dokonał oceny naruszenia tego przepisu i zasadnie uznał, że podpisanie oświadczenia odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiązkach. Nie można uznać, że brak wyjaśnienia przyczyn różnic w powierzchni użytków rolnych pomiędzy podanymi we wniosku a ustalonymi przez organ rzutuje na ocenę prawidłowości postępowania, a w konsekwencji na legalność decyzji w przedmiotowej sprawie. Grożące sankcje wynikające z przepisów są konsekwencją ustalonych nieprawidłowości wynikających z danych zawartych we wniosku skarżącego.
Sąd I instancji, dokonując oceny sprawy na podstawie art. 9 i 10 k.p.a., wskazał, że skarżący został telefonicznie powiadomiony o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie, choć zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, a ponadto skarżącemu doręczono odpis protokołu, co do którego nie złożył żadnych zastrzeżeń. Wzywany był on także do złożenia wyjaśnień w sprawie, a w wezwaniach szczegółowo opisano stwierdzone nieprawidłowości. Okoliczności te, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazują, że prowadzone postępowanie administracyjne nie naruszyło zasad, o których mowa nie tylko w art. 9, ale również art. 8 k.p.a. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do licznych wyroków związanych z naruszeniem powyższych przepisów nie może być skuteczne, skoro ocenę w każdej sprawie należy indywidualizować, mając na uwadze stan faktyczny i prawny danej sprawy.
Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie tego przepisu Sąd I instancji mógł bowiem uwzględnić skargę jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji takiego naruszenia nie stwierdził i dlatego trafnie skargę oddalił.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.