Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Gd 237/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargi P. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając dwie decyzje Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...] oraz [...]) oraz poprzedzające je dwie decyzje tego organu z dnia [...] października 2012 r. (nr [...] oraz [...]) o odmowie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]) - w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Ponadto Sąd zasądził od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki 914 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Dyrektora Izby Celnej wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Organ ten ustalił, że w dniu [...] września 2012 r. skarżąca spółka złożyła dwa wnioski o zmianę zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] listopada 2007 r. - każdy w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Dwoma decyzjami z dnia [...] października 2012 r. (utrzymanymi następnie w mocy zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 r.) Dyrektor Izby Celnej odmówił dokonania zmiany wspomnianego zezwolenia w zakresie proponowanego miejsca urządzania gier, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749) oraz art. 8 i art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.).
Organ administracji stwierdził, że wnioskowana zmiana jest niedopuszczalna z uwagi na treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zaznaczył przy tym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 z późn. zm.; polska wersja językowa - Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne - Rozdział 13, tom 20, s. 337; dalej: dyrektywa 98/34/WE) i w związku z tym nie wymagał dla swojej skuteczności notyfikacji Komisji Europejskiej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych powoduje jedynie ograniczenie możliwości zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych i nie sposób wykazać, że ma on istotny wpływ na obrót czy też stosowanie produktów jakimi są automaty do gry.
Organ podał również dane dotyczące ilości automatów sprowadzonych do kraju i rejestrowanych na przestrzeni lat 2009-2011, uznając że ograniczenie wielkości użytkowania i obrotu automatami do gier o niskich wygranych ma swe źródło w działaniach przedsiębiorców, a nie jest związane z wejściem w życie ustawy o grach hazardowych i jej wpływem na zmniejszenie liczby i obrotu automatami do gier o niskich wygranych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone decyzje, jak też poprzedzające je decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd wskazał, że kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonych decyzji jest ustalenie, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i czy wobec tego - przed wejściem w życie - powinien podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy.
Sąd stwierdził, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C-213/11 (obejmującej połączone sprawy: C-213/11, C-214/11 i C-217/11) Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, przy czym dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. TSUE uznał w tym wyroku, iż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.
Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Trybunał dodał, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena, czy ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE musi mieć charakter jurydyczny. Prawodawca powinien dokonać takiej oceny w trakcie prac legislacyjnych na podstawie logicznej analizy istniejącego stanu faktycznego, obowiązujących przepisów i przewidywanych skutków wprowadzenia przepisów nowych. Taka również musi być ocena dokonywana przez sąd w ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanych na podstawie przepisów nowej ustawy. Dla takiej oceny obojętne są zdarzenia faktyczne, do których doszło po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, skoro przedmiotem rozważań Sądu, zgodnie z wyrokiem TSUE, jest w istocie to, czy obowiązkiem prawodawcy tworzącego ustawę o grach hazardowych było notyfikowanie jej w całości lub w części Komisji Europejskiej, w trakcie prac legislacyjnych.
Powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 Nr 4, poz. 27 ze zm.), Sąd wskazał, że w świetle tych przepisów istotne właściwości automatu o niskich wygranych jako specyficznego produktu, to losowy (zależny od przypadku) charakter gry, do których służy oraz kwotowe ograniczenie zarówno stawki za udział w grze, jak i możliwej do uzyskania jednorazowej wygranej. Istnieje możliwość przeprogramowania automatu do gry o niskich wygranych, jednakże operacja taka, jeśli prowadzi do powstania urządzenie do gry zręcznościowej w miejsce automatu do gry o niskich wygranych, to eliminuje zasadniczą w tym przypadku właściwość losowości, zaś jeśli prowadzi do stworzenia automatu wysokohazardowego (zwykle eksploatowanego w kasynie), to likwiduje istotną właściwość w postaci ograniczeń wysokości stawek i wygranych.
Sąd pierwszej stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, tj. art. 129 ust. 1, 135 ust. 2 i 138 ust. 1, prowadzą do stopniowego wygaszenia działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Uniemożliwiają one bowiem wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry. Wyrok Trybunału traktuje wszystkie omawiane przepisy na równi, jako instrumenty zmierzające do tego celu. Brak jest zatem podstaw do różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem - automatami do gry o niskich wygranych w stosunku do każdej z omawianych regulacji odrębnie, skoro wszystkie razem tworzą zwarty i logiczny kompleks przepisów mający na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie. Dotychczasowa praktyka organów administracji stosowania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwalała na przemieszczenie automatu z lokalu, w którym kontynuacja działalności była z powodów prawnych lub faktycznych niemożliwa, do innego lokalu, co do którego takie przeszkody nie występowały.
Natomiast wejście w życie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych uniemożliwiło utrzymywanie w eksploatacji automatów w takiej ilości na jaką opiewało pierwotnie otrzymane zezwolenie. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w celu umożliwienia dalszej eksploatacji automatów o niskich wygranych - wobec braku możliwości ich użytkowania w dotychczasowej formie - konieczne będzie ulokowanie ich w kasynach lub ewentualne dokonanie ich przeprogramowania jako urządzeń do gier zręcznościowych, nie podlegających ustawie o grach hazardowych, zaś taka zmiana stanowi ewidentną, całkowitą zmianę właściwości produktu - będącego uprzednio automatem do gier o niskich wygranych. Dotyczy to w szczególności automatów znajdujących się w lokalach, w których kontynuacja działalności nie była możliwa z przyczyn prawnych lub faktycznych.
Sąd stwierdził również, że z ustawy o grach hazardowych wynika, iż łączna ilość automatów do gier, które mogą być wykorzystywane zgodnie ze swym przeznaczeniem po wygaśnięciu ostatnich zezwoleń wydanych pod rządami poprzednich przepisów wynosi 3640 sztuk. Natomiast z danych przedstawionych przez organ wynika, że na dzień 31 grudnia 2009 r. zarejestrowanych było 86059 automatów do gier o niskich wygranych, spośród których eksploatowanych faktycznie było 53156 sztuk.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, oczywiste jest, że wpływ analizowanych przepisów ustawy o grach hazardowych na sprzedaż automatów jest oczywisty. Popyt na rynku polskim na produkty o właściwościach charakterystycznych dla automatów o niskich wygranych musi bowiem ulec gwałtownemu spadkowi, skoro produkty te będą mogły znaleźć legalne zastosowanie w niewielkim (wręcz marginalnym) ilościowo zakresie - w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie przepisów ustawy o grach hazardowych.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawa o grach hazardowych w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegała notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34. Do przepisów takich należy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Skoro procedury notyfikacyjnej nie przeprowadzono, to przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.
W ocenie WSA, uznanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i zaniechanie jego stosowania powoduje, że wniosek złożony w tym zakresie przez stronę powinien zostać rozstrzygnięty przez organy na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który daje podstawę do zmiany obowiązujących zezwoleń na prowadzenie gier.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ,
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania,
- 3) art. 141 §4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 253 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii wydania przez organ podatkowy spornych decyzji w oparciu o art. 253 § 1 Ordynacji podatkowej,
- 4) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy,
- II. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cechy odnoszące się do określonego rodzaju działalności gospodarczej powodują, iż możliwe jest uznanie istnienia specyficznego produktu, jakim są automaty do gier o niskich wygranych,
- 2) art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy, a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że WSA wyrywkowo potraktował informacje o liczbie automatów o niskich wygranych na polskim rynku, nie dokonując analizy dalszych argumentów odwołujących się do przedstawionych przez organ danych, tj. kwestii ilości stwierdzonych nieprawidłowości w toku kontroli automatów, ilości postępowań przygotowawczych prowadzonych przez organy ścigania a dotyczących działalności polegającej na urządzaniu i prowadzeniu gier na automatach o niskich wygranych, problemu skali zatrzymanych przez organy ścigania automatów niespełniających wymogów ustawowych, usuwania automatów z punktów gier przez samych właścicieli.
Ponadto zdaniem organu, biorąc pod uwagę zarówno cel, jaki ma realizować dyrektywa nr 98/34/WE, jak i dotychczasowe orzecznictwo TSUE, nie sposób rozpatrywać kwestii wpływu przepisów na sprzedaż produktu tylko i wyłącznie na rynku krajowym. Dlatego Sąd, dokonując oceny wpływu przepisów przejściowych na obrót tego rodzaju produktów, powinien był uwzględnić rynek całej UE, a nie ograniczyć się jedynie do rynku polskiego.
Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE w świetle zebranego i właściwe przeanalizowanego materiał dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie ma charakteru normy technicznej w rozumieniu dyrektywy i nie podlegał notyfikacji. Tym samym organ prawidłowo zastosował art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w niniejszej sprawie jak przepis prawa obowiązujący z punktu widzenia wymogów tworzenia prawa zarówno krajowych jak i wspólnotowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. (zastępowana przez adwokata) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 1646/13) Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 686/13).
Postanowieniem z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1646/13) Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14).
Niniejsza sprawa została ponownie zarejestrowana pod nową sygnaturą - II GSK 3010/15.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik P. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przyłączając się do stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, że art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych ma charakter przepisu technicznego, bo wpływa na właściwości i sprzedaż produktów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu należy stwierdzić, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wnoszącego skargę kasacyjną Dyrektora Izby Celnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 1 pkt 11 w związku z pkt 4 tego artykułu dyrektywy 98/34/WE i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przez przyjęcie, że w świetle tej dyrektywy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych należy uznać za podlegający notyfikacji przepis techniczny.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie przychyla się do utrwalonego w orzecznictwie tego Sądu stanowiska, odmawiającego przepisowi art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych technicznego charakteru (m.in. wyroki NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt: II GSK 1624/15, II GSK 1628/15, II GSK 1617/15, z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. akt: II GSK 2362/15, II GSK 2358/15, II GSK 2368/15, z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 1623/15; dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analizę wskazywanych przez NSA argumentów przemawiających za nietechnicznym charakterem przepisów ustawy o grach hazardowych, również w aspekcie orzecznictwa TSUE, w tym wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kompleksowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 3037/15. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym pogląd tam wyrażony podziela.
Należy podkreślić, że TSUE w przywołanym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie stwierdził, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśnił jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału. Jak stwierdził TSUE w pkt 34 cyt. wyroku, przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych" ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikowano przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań", przy czym te inne wymagania, według art. 1 pkt 4 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót.
W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy mają charakter przepisów technicznych. Trybunał uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny" a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym.
Tak jak artykuł 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych (wymóg koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier), który określa podstawę prawną dla prowadzenia działalności w zakresie gier, nie dotyczy samych automatów, tak również przepisy przejściowe, a wśród nich art. 135 ust. 2 tej ustawy, określają adresowane do podmiotu urządzającego gry wymagania w zakresie ich dalszego prowadzenia (kontynuowania) w nowej rzeczywistości prawnej, na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Regulacje zawarte w przepisach przejściowych dotykają produktu w sposób pośredni, bowiem stwarzając pomost pomiędzy dawnym a nowym stanem prawnym, normują sytuację prawną działających na rynku "hazardowym" podmiotów, które znalazły się w nowej rzeczywistości prawnej ze starymi i okresowymi wszakże uprawnieniami.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1629/15, przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r. C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie może kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78).
Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).
Z powyższych względów, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, podzielając stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorcy. Dodatkowo można w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. o sygn. akt P 4/11 (publik. OTK-A z 2013 r. nr 6, poz. 82; Dz. U. z 2013 r., poz. 1002), w myśl którego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji wyrażając wobec tego pogląd, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o zmianę zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gry powinien być rozpatrzony na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a nie na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który zdaniem tego Sądu ma charakter techniczny, naruszył wspomniane przepisy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w części dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie stwierdzając jednocześnie naruszeń przepisów wymienionych w pkt I skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.