Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1186/15, oddalił skargę A. K. i D. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] lutego 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, organ) ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacja, na obszarze powiatu ryckiego.
W ogłoszeniu z dnia [...] maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano jednego oferenta. Oferta A.K. i D.K. (dalej: skarżący, strona) nie została wybrana z uwagi na fakt, że uzyskała 58,83 pkt. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie wniesione przez skarżących.
Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w uzasadnieniu argumentując między innymi, że wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie zapewniono równe traktowanie oraz że warunki konkursu oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 917/14 uchylił decyzję z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 5 pkt 2 a, art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdzi, iż wybrano jedną najkorzystniejszą ofertę gwarantującą nieprzerwaną systematyczną realizację świadczeń zdrowotnych.
Skarżący ponownie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając między innymi, iż wbrew art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 pkt 2 a, art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej – ustawa o świadczeniach).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. oddalił skargę A.K. i D.K.
Sąd I instancji na wstępie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżone rozstrzygnięcie – wbrew stanowisku skarżących – nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a. określającego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organu. Do takiego wniosku prowadzi analiza akt postępowania konkursowego, zaprezentowanych przez organ ocen poszczególnych ofert oraz motywów i przesłanek, które przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i w powiązaniu z obowiązującymi przepisami, zdecydowały o wyborze jednej najbardziej konkurencyjnej oferty.
Dalej Sąd wskazał, że sprawa była już przedmiotem badania WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 917/14, uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. Oznacza to, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji uwzględniać musiała wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wskazanym rozstrzygnięciu - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a).
Według Sądu I instancji organ w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną uprzednio przez Sąd przy rozpoznawaniu będącego przedmiotem sprawy postępowania konkursowego i w sposób szczegółowy przedstawił tok tego postępowania, czynności podejmowane przez Komisję konkursową oraz metodę analizy poszczególnych kryteriów w ramach oceny ofert, a także wpływ wyniku końcowego postępowania konkursowego na wybór oferty przeznaczonej do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, na obszarze powiatu ryckiego.
WSA podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja wybrała jedną ofertę gwarantująca nieprzerwaną systematyczną realizację świadczeń zdrowotnych, zapewniającą najwyższa jakość udzielanych świadczeń z uwzględnieniem pełnej wartości zamówienia. Ideą konkursu był wybór ofert najkorzystniejszych, tym samym wybór jednej oferty nie mógł być oceniony jako przejaw naruszenia prawa. Ponadto organ wytłumaczył, iż wartość umów nie może przekraczać kosztów przewidzianych na ten cel w planie finansowym – stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy o świadczeniach i zgodnie z jej art. 142 ust. 5 pkt 1 – komisja dokonuje wyboru ofert w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i niedopuszczalnym jest przekroczenie wartości zamówienia. Kryterium legalności działań organu w tym zakresie nie może stanowić powoływanie się przez stroną na wyniki konkursu przeprowadzonego przez inny Oddział Wojewódzki Funduszu, skoro zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, samodzielnymi organami Funduszu są dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu.
Oddziałem wojewódzkim Funduszu – w świetle § 6 ust. 1 Statutu NFZ – kieruje dyrektor tego oddziału. Zadania przypisane Dyrektorowi Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia określa właściwy Regulamin Organizacyjny z dnia [...] lipca 2015 r. Kwestia zaś wyboru jednej oferty została szeroko wyjaśniona przez organ, który stwierdził, że pozycja uzyskana w rankingu końcowym decyduje o konkurencyjności oferty względem innych ofert i w tej sytuacji komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną w pozycją w tym rankingu aż do wyczerpania wartości zamówienia. Oferent wybrany do zawarcia umowy złożył ofertę o wartości 11 642, 84 zł określonej w ogłoszeniu konkursowym z dnia [...] lutego 2014 r. Wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń uniemożliwiało tym samym wybór kolejnych ofert.
W związku z powyższym, za nieusprawiedliwione uznano zarzuty skargi o naruszeniu przez organ zasad postępowania wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie, w ocenie Sądu należy ocenić zarzut o naruszeniu art. 134 ust. 1 ustawy oświadczeniach w aspekcie ustawowej zasady równego traktowania oferentów. Wyrażona w tym przepisie zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiająca się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu – została zachowana i argumentacja organu w tym zakresie świadczy o zastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r. oraz o prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach. Organ jednoznacznie stwierdził, że zasady konkursu znane były skarżącym, czego dowodem jest ich oświadczenie, że zapoznali się z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do tych warunków zastrzeżeń.
Organ wyjaśnił pojęcie ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w nawiązaniu do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach. Stwierdził ponadto, że komisja konkursowa miała prawo dokonać kontroli nowych oferentów, w celu sprawdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Pogląd znajduje normatywne uzasadnienie w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. Organ zaznaczył przy tym, że oceny ofert dokonano według jednolitych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców uczestniczących w postępowaniu.
Tym samym, oznacza to, że organ nie stawiał żadnego z oferentów w uprzywilejowanej pozycji tylko z tego tytułu, że jeden z podmiotów realizuje wcześniej zawartą umowę. Przyznanie więc temu oferentowi 5. punktów za spełnienie kryterium ciągłości, nie naruszało zasady równego traktowania oraz przepisu art. 5 pkt 2a definiującego pojęcie ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Zdaniem Sądu organ zasadnie również podnosi, że nawet w przypadku przyznania 5. punktów skarżącym za "ciągłość", nie zmieniłaby pozycji w rankingu. Przy tym, organ wyjaśnił, że dokonał ponownej oceny postępowania konkursowego, w którym komisja zagwarantowała świadczeniobiorcom prawo do pewności uzyskania świadczeń w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna. Bezspornym jest, że skarżący w dacie złożenia oferty nie udzielali regularnych świadczeń medycznych w tym zakresie. Świadczenia te były realizowane przez {...}. Ocena oferty w ramach kryterium ciągłości uwzględniała aspekt przedmiotowo – podmiotowy i nie była ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z Funduszem. Prowadzi to do wniosku, że przy ocenie ofert według kryterium ciągłości komisja brała pod uwagę ryzyko przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia. W uzasadnieniu organ szczegółowo wyjaśnił, jakie kryteria oceny i skalę punktów organ stosował przy analizie wszystkich ofert.
W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, określającego kryteria (ciągłość, kompleksowość, dostępność i inne), które muszą być brane pod uwagę przy porównaniu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. WSA w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r., wyraził stanowisko, iż przyznanie wybranemu w konkursie oferentowi dodatkowych punktów za przedstawienie certyfikatu ISO [...] (certyfikatu spełniającego wymagania zawarte w zarządzeniu Prezesa NFZ) nie było czynnością błędną.
Sąd wskazał, iż ubocznie należy podnieść, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego. W związku z tym Sąd nie mógł w trybie art. 145 a § 1 p.p.s.a. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i uwzględnienia odwołania skarżących z dnia [...] maja 2014 r. w celu przeprowadzenia ze skarżącymi rokowań w trybie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku skutecznego odwołania, istnieje możliwość przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie i w takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu zaskarżonych decyzji.
Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. - poprzez pominięcie wiążącej i klarownej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 19 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II! SA/Lu 917/14 (dalej: Wyrok z 2015 r.), a to:
- a) błędną wykładnię pojęcia "ciągłość" zdefiniowanego w art. 5 pkt 2a) oraz w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że podmiot już realizujący w dniu złożenia oferty świadczenia w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe, powinien zawsze otrzymać maksymalną liczbę punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, a podmiot składający taką ofertę po raz pierwszy, nigdy nie może otrzymać jakichkolwiek punktów z tego tytułu, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że kryterium "ciągłości" premiować ma oferty świadczeniodawców realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu składania ofert, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. Sąd zdefiniował kryterium "ciągłości" jako prawo do oceny ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych stwarzanego przez każdego oferenta (a nie tylko tego składającego ofertę po raz pierwszy);
- b) zaaprobowanie braku zasadności rozważenia przez organ - posiłkując się dokonaną w Wyroku z 2015 r. jednoznaczną wykładnią kryterium "ciągłości" zawartą w art. w art. 5 pkt 2a} oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - czy skarżący spełniają kryterium ciągłości, a przez to czy byli uprawnieni do uzyskania w ramach postępowania konkursowego punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, podczas gdy Wyrok z 2015 r. zawierał wyraźne zobowiązanie w tym zakresie;
- c) zakwestionowanie nałożonego w Wyroku z 2015 r. obowiązku podjęcia przez organ rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko jednej oferty w postępowaniu konkursowym z uwagi obszar powiatu, którego dotyczyło postępowanie konkursowe oraz liczbę świadczeniobiorców zamieszkałych na jego terenie i powołanie się - dla uzasadnienia przyjęcia odmiennego zapatrywania niż w Wyroku z 2015 r. - na wyczerpanie wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu przez pierwszy podmiot w rankingu ofert, podczas gdy okoliczność ta nie stanowi przeszkody do zawierania umów z większą liczbą świadczeniodawców przez innych Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich NFZ, co zostało wskazane w Wyroku z 2015 r.;
- d) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719 – dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.) poprzez przyjęcie, że zrealizowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania zasady uczciwej konkurencji wymaga przeprowadzenia kontroli jedynie świadczeniodawców ubiegających się po raz pierwszy o zawarcie umowy dotyczącej danego rodzaju świadczeń, pomimo, że w ocenie Sądu I instancji - za sam fakt realizacji świadczeń w danym zakresie w dniu złożenia oferty przyznawana jest maksymalna liczba punktów z tytułu kryterium "ciągłość", co przy braku kontroli uniemożliwia nieprzyznanie tej maksymalnej liczby punktów nieskontrolowanym świadczeniodawcom z tytułu tego kryterium, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. wyraźnie wskazano, iż powyższe zapatrywanie narusza zasadę równego traktowania świadczeniodawców, a nie nastąpiła od dnia uprawomocnienia Wyroku z 2015 r. żadna zmiana okoliczności, która uzasadniałaby przyjęcie odmiennego poglądu przez Sąd I instancji;
- e) uznanie za wystarczające i w pełni obiektywne przedstawienie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tabel stanowiących wypełnione ankiety skierowane do świadczeniodawców wraz z liczbą przyznanych przez komisję konkursową punktów rankingujących z uwagi na odpowiedzi udzielone w tych formularzach, podczas gdy w Wyroku z 2015 r. postulowano skonfrontowanie oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, co powinno oznaczać wyjaśnienie przez organ dlaczego odpowiedź jednego oferenta otrzymała więcej punktów niż udzielona odpowiedź innego, a także wyjaśnienie jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na przyjęte parametry oceny;
- 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz zaniechał podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a to:
- a) nie wyjaśnił w jaki sposób komisja konkursowa dokonała oceny oferty skarżących pod kątem stopnia ryzyka przerwania przez nich w przyszłości świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, którego to ryzyka dotyczy kryterium "ciągłości" zdefiniowane w art. 5 pkt 2a) i użyte w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez co nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego skarżący nie uzyskali żadnych punktów rankingujących z tytułu tego kryterium;
- b) nie podjął jakichkolwiek rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż jednej tylko oferty w postępowaniu konkursowym, tj. z pominął ofertę skarżących zapewniającą taką samą cenę oraz takie same lub nawet wyższe standardy jakości dotyczące personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, podczas gdy biorąc pod uwagę obszar powiatu (a tym samym odległości pomiędzy miejscami zamieszkania świadczeniobiorców do poszczególnych placówek ochrony zdrowia) oraz liczbę świadczeniobiorców, zasadnym było dokonanie wyboru także oferty skarżących i zawarcie z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
- c) nie podjął żadnych czynności w zakresie zweryfikowania "potencjału" wykazywanego przez świadczeniodawców w składanych przez nich ofertach, a który to "potencjał" decydował o zakresie przyznawanych świadczeń w przypadku uzyskania największej liczby punktów rankingujących;
- d) nie skonfrontował oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, a tym samym nie wyjaśnił dokonanej oceny poszczególnych ofert (wyrażającej się w wyjaśnieniu zasadności przyznania danej liczby punktów innym oferentom dla każdego z kryteriów oceny ofert) a ograniczył się do włączenia do treści uzasadnienia decyzji tabeli, w której wskazano pytania z ankiety skierowanej do oferentów wraz z ich odpowiedziami i przedstawieniem liczby punktów rankingujących uzyskanych z tego tytułu, a następnie powtórzył końcowy wynik punktacji uzyskanej przez poszczególnych świadczeniodawców;
- 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez W5A w Lublinie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku uchylającego poprzednią decyzję organu w przedmiotowej sprawie, a także poprzez wydanie odmiennej decyzji niż wydawane przez Dyrektorów innych Oddziałów Wojewódzkiego NFZ w sprawach o tożsamych stanach prawnych i zbieżnych stanach faktycznych;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:
- a) brak zajęcia jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, enigmatyczne ustosunkowanie się do zarzutów w skardze oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to wyjaśnienie polegało jedynie na pobieżnym zaaprobowaniu wszelkich twierdzeń organu,
- b) brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji – jedynie "ubocznie" – ustalił, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, a tym samym brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, które dotyczyły naruszeń prawa materialnego przez organ.
Każde z powyższych naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś organ nie dopuścił się żadnych uchybień w toku kontroli postępowania konkursowego oraz w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w Wyroku z 2015 r. W wyniku dokonanych uchybień przez Sąd I instancji oraz braku uchylenia zaskarżonej decyzji ucierpiał nie tylko interes skarżących, ale także uzasadniony interes świadczeniobiorców (pacjentów), którzy - wobec braku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ze skarżącymi - nie uzyskali takiego dostępu do świadczeń jaki zapewniony jest świadczeniobiorcom zamieszkałym na terenie właściwości innych Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich NFZ.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 5 pkt 2a) i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium "ciągłości", za pomocą którego dokonuje się oceny ofert - w tym oferty skarżących - należy rozpatrywać jedynie w aspekcie podmiotowym jako obowiązek przyznania oferentowi maksymalnej liczby punktów rankingujących z tytułu tego kryterium w każdym przypadku, gdy w dniu złożenia oferty udziela on świadczeń zdrowotnych objętych ofertą na podstawie obowiązującej umowy zawartej z NFZ i brak możliwości przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących podmiotowi nierealizującemu takiej umowy z NFZ w dniu składania oferty, podczas gdy - zgodnie z orzecznictwem NSA oraz poglądem wyrażonym w uzasadnieniu Wyroku z 2015 r. - kryterium "ciągłości" należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez każdego oferenta ryzyka przerwania zapewnienia świadczeniobiorcom określonych świadczeń zdrowotnych;
- 2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że organ przeprowadził postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z zachowaniem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz zasady "zachowania uczciwej konkurencji" oraz dokonał należytej kontroli tego postępowania, podczas gdy zasady te zostały naruszone w wyniku:
- a) przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium "ciągłości" dla świadczeniodawcy "realizującego umowę w dniu złożenia oferty" z jednoczesnym uniemożliwieniem przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących innym świadczeniodawcom (w tym skarżącym), którzy nie realizowali takiej umowy,
- b) dokonywania kontroli jedynie tych świadczeniodawców, którzy nie posiadali w dniu złożenia oferty zawartej umowy z NFZ, a z pominięciem podmiotów takie umowy już realizujących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i skierowano ją przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za prawidłową decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania skarżącej dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze powiatu ryckiego. Sprawa ta była już uprzednio rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który sformułował ocenę prawną wraz z zaleceniami dla organu, tj. Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.
Podkreślenia zatem wymaga, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Ocena prawna traci moc obowiązującą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Okoliczności utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 917/14 nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wobec faktu, że w sprawie zapadł już uprzednio wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 917/14, to stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno wskazania sądu co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że trafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ zarówno Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Sąd I instancji - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – nie zastosowali się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 917/14.
Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że organ w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku oraz że – wbrew stanowisku skarżących zawartemu w skardze – nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Bowiem w okolicznościach sprawy nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że w świetle wyroku WSA z 19 marca 2015 r. obowiązkiem organu było zastosowanie się do wykładni kryterium ciągłości w kontekście stwierdzonego przez WSA naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji określonych przez ustawę o świadczeniach, a także rozważenie, czy skarżący spełniają kryterium ciągłości oraz uzasadnienie wyrażonego w tym zakresie stanowiska.
Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę podzielił, a nawet rozwinął pogląd organu stojący w oczywistej sprzeczności z oceną prawną co do wykładni kryterium ciągłości, o którym stanowi art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, jak również zaakceptował brak rozważań organu co do kwestii spełnienia tego kryterium przez skarżących.
Mianowicie w wyroku z 19 marca 2015 r. - WSA dokonując wykładni art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach - stwierdził, że z tego przepisu nie wynika, że ocena oferty w ramach kryterium ciągłości powinna być ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Sąd podkreślił, że przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Skutkuje to postawieniem w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy.
Natomiast organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że kryterium ciągłości powinno premiować oferty świadczeniodawców kontynuujących realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż każda zmiana świadczeniodawcy zakłóca proces leczenia, a zatem oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, żeby uzyskać odpowiednią punktację i tym samym organ potwierdził prawidłowość przyznania 5 pkt oferentowi udzielającemu już świadczeń na podstawie umowy zawartej z Fundusze. Jednocześnie jednak nie rozważył - pomimo wskazań WSA zawartych w wyroku z 19 marca 2015 r. - czy to kryterium spełniali skarżący, co zaakceptował Sąd I instancji.
Sąd I instancji jednocześnie stwierdził - nie biorąc pod uwagę oceny prawnej dokonanej we wcześniejszym cyt. wyroku - że wyjaśnienia organu odnośnie przyznania punktów za kryterium "ciągłość", wprawdzie mogą rodzić wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, to w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, są przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium.
Zatem organ - ponownie rozpoznając sprawę - nie dostosował się również do wskazań dotyczących konieczności rozszerzenia kontroli na oferenta, który wygrał konkurs, nie zaś ograniczania jej wyłącznie do tzw. nowych oferentów, w tym do skarżących, co niesłusznie zaakceptował Sąd I instancji. Tym samym naruszono zasadę równego traktowania, stawiając w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki medycznej.
Z podanych przyczyn stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., należało uznać za chybione. WSA akceptując odstąpienie przez organ od wskazań dotyczących konieczności wyjaśnienia kwestii spornych, które były istotne dla oceny, czy w sprawie nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż wspomniane wskazania były wiążące także dla tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z wyżej wskazanych względów trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art.153 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.
Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wskazane w tym przepisie, jak również - wbrew twierdzeniom kasatora - zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie uwzględniając ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 19 marca 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 917/14 i wskazania co do dalszego postępowania oraz biorąc pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).