Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 504/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 27 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 28 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. T. nie wyraził zgody na częściowe umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wniosku skarżącej i przedstawionych przez nią argumentów dotyczących trudnej sytuacji finansowej oraz braku rentowności prowadzonej działalności gospodarczej, brak jest wskazania okoliczności, które uniemożliwiałyby na trwałe skarżącej spłatę zadłużenia
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
M. T. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi opisywała swoją trudno sytuację oraz podkreśliła, że o wszystkich faktach dotyczących nieopłacalności prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz swojej sytuacji materialnej informowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawiając stosowne dowody.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm), dalej: u.s.u.s. jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 3 u.s.u.s.
W ocenie Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym wskazanie go jako organu orzekającego w nagłówku oraz zawarty w sentencji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję". Dodatkowo należało uwzględnić fakt, iż w decyzji organu I instancji pouczono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Organem takim nie jest też sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu I instancji istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 168 ze zm.), dalej: k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitety wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka posiadająca osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego też od decyzji wydanych przez Zakład w I instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W opinii Sądu I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w II instancji. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację oraz wadliwe przyjęci, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem, który mieści się w definicji "ministra" określonej w przepisie art. 5 § 1 pkt 4 i tym samym nie jest uprawnionym do rozpoznawanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, natomiast organem uprawnionym do rozpoznawania odwołania od decyzji wydanych w tym przedmiocie jest Minister Polityki Społecznej.
W opinii organu zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji wydawanych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie służy odwołanie. W myśl przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych to Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje z upoważnienia Prezesa Zakładu (art. 73 u.s.u.s.), który jest osobą powołaną do reprezentowania Zakładu, a więc jest jego kierownikiem. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548).
W związku z powyższym skarżący twierdzi, iż Prezes jako kierownik organu administracji publicznej podległej ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego mieści się w definicji wyrażanej w zapisie § 5 ust 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym – skoro od decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie służy odwołanie – zastosowanie trybu wynikającego z przepisu art. 127 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).
Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107.)
Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.