Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1658/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. na drodze krajowej nr [...] w P. zatrzymano do kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował J. K. w imieniu i na rzecz spółki A., wykonując przewóz ładunku w postaci odpadów drewnianych (zrzyny sosnowej). Podczas kontroli sprawdzono rzeczywistą masę całkowitą oraz naciski osi zespołu pojazdów. W wyniku ważenia za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk 18,5 t na podwójnej osi napędowej pojazdu, przekroczenie o 0,5 t (o 2,70%); rzeczywista masa całkowita pojazdu 43,6 t, przekroczenie o 3,6 t (o 8,25%).
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 500 zł za brak zezwolenia kategorii VII, tj. gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż 10%.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała m.in. tezę organu, że przewożony przez nią ładunek nie był drewnem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a), ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że przewożony ładunek należało uznać za podzielny, ponieważ zrzyna sosnowa nie jest ani ładunkiem sypkim ani drewnem. Dlatego w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 ust. 15 i 16 p.r.d. i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536).
A. Sp. z o.o. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3276/13 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1680/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA zaznaczył, że przewożone środkami transportu drogowego drewno musi mieć zastosowanie w przemyśle i budownictwie. Sąd I instancji nie wykazał jednak, że zrzyny sosnowe stanowią drewno, w rozumieniu rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna, co uprawniałoby do stosowania art. 61 ust. 15 p.r.d. W ocenie NSA, Sąd I instancji, przyjmując sposób przeliczenia objętości drewna według współczynnika 0,42, nie podał, jaki akt prawny daje podstawę do tego rodzaju przeliczenia "odpadu drewnianego".
Wyrokiem z dnia 14 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że ważenia zatrzymanego zespołu pojazdów dokonano na wyznaczonym, legalizowanym miejscu do ważenia pojazdów za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Wynikający z protokołu kontroli sposób ważenia nie budzi zastrzeżeń. W tych okolicznościach brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia.
Zdaniem Sądu I instancji, przewożony ładunek zrzyny sosnowej nie jest drewnem, w rozumieniu art. 61 ust. 15 p.r.d., ponieważ zrzyna sosnowa nie jest wykorzystywana w budownictwie ani w przemyśle, a zatem przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W konsekwencji przewoźnik nie był uprawniony do ustalania rzeczywistej masy ładunku na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna, a jedynym sposobem zweryfikowania masy tego ładunku było jego zważenie. Bez znaczenia prawnego dla sprawy pozostaje natomiast to, czy przekroczenie masy całkowitej zespołu pojazdów wynikało ze zwiększenia masy zrzyny sosnowej "pod wpływem ponadprzeciętnej wilgoci", gdyż przedsiębiorca organizujący transport mógł dostosować przewóz do warunków atmosferycznych.
A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1658/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przekroczenia przez pojazd nacisku na oś oraz przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i wyjaśniły w decyzjach, że użyte podczas kontroli pojazdu wagi typu SAW 10C mogły zostać użyte do pomiarów osi wielokrotnych oraz do pomiarów masy całkowitej pojazdu, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu SAW 10C wyników pomiaru budzi poważne wątpliwości z uwagi chociażby na treść dokumentów dopuszczających te wagi do użytkowania, a wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wytyczne zawarte w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 1680/14 nie wiązała Sądu I instancji w zakresie możliwości dokonania oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem wykorzystania przez organ jednej pary nieautomatycznych wag do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisku na osie pojazdu więcej niż 3-osiowego.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - art. 61 ust. 15 i 16 p.r.d., poprzez ich niezastosowanie, pomimo że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, wynika, że skarżąca w dniu [...] maja 2013 r. dokonywała przewozu drewna, a co za tym idzie, zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące odmienności w ustalaniu masy przewożonego drewna,
- - poprzez niezastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że przenośne wagi nieautomatyczne SAW 10C, zgodnie ze świadectwem Homologacji UE nr D98-09-08, powinny służyć wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi i nie posiadają homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wielokrotnych. Stosowne przepisy techniczne i dokumenty homologacyjne jednoznacznie stwierdzają, że przy pomocy dwóch wag SAW 10C można dokonać pomiaru nacisku osi wielokrotnych pojazdu, ale tylko w odniesieniu do maksymalnie trzech osi składowych. Tymczasem kontrolowany pojazd składał się z 5 osi.
Skarżąca powołała się na stanowisko Najwyższej Izby Kontroli oraz opinię Prezesa Głównego Urzędu Miar, z których wynika, że waga typu SAW 10C może być używana wyłącznie do mierzenia nacisku kół lub osi pojazdów, a nie ich masy całkowitej. Pomiar masy całkowitej pojazdu wykonany za pomocą tej wagi jest pomiarem nieprawidłowym i nie może stanowić podstawy decyzji w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych.
Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zrzyna nie była rodzajem drewna. Pomimo że legalna definicja drewna nie została wprowadzona przez ustawodawcę, to istnieją wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), które podają wykładnię pojęć "ładunek sypki" oraz "drewno". W treści wytycznych wyraźnie zaznaczono, że we wszystkich sprawach dotyczących transportu drewna i związanych z nowelizacją przepisów p.r.d. (art. 61 ust. 15 i 16) "należy kierować się zaleceniami i wskazówkami zawartymi w załączonym do niniejszych wytycznych opracowaniu". Zgodnie z ustaleniami w nim przyjętymi drewno w postaci drobnicy, zrzyny, zrębek, chrustu czy nawet trocin należy kwalifikować jako drewno w rozumieniu p.r.d. Skarżąca powołała się również na Normę PN-93-D-02002, która wprowadza definicję "drewna rozdrobnionego", "surowca drzewnego", "odpadów zrębowych" oraz na opinię Instytutu Technologii Drewna z dnia 7 grudnia 2015 r. na temat masy drewna w różnej postaci przewożonego środkami transportu, z której wynika, że definicji drewna nie można przypisać jednej i tylko jednej postaci.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżony wyrok został wydany po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2015 r. wcześniejszego wyroku WSA w tej sprawie. Sąd I instancji rozstrzygał zatem sprawę w warunkach związania wyrokiem NSA (art. 190 p.p.s.a.). To związanie obejmuje również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.
We wspomnianym wyroku NSA z 17 marca 2015 r. Sąd zajął stanowisko, że drewno przewożone, którego masa rzeczywista jest ustalana na podstawie art. 61 ust. 15 p.r.d. musi mieć zastosowanie w przemyśle i budownictwie. Zarzucił w związku z tym Sądowi I instancji, że ten nie wykazał, że przewożony ładunek – odpady drewniane stanowi drewno mające zastosowanie w przemyśle i w budownictwie.
W wykonaniu tych zaleceń Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że "przewożony ładunek zrzyny sosnowej nie jest drewnem w rozumieniu art. 61 ust. 15 ustawy, wszak zrzyna sosnowa nie jest wykorzystywana w budownictwie ani przemyśle".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji sprowadzając wykonanie zaleceń NSA do tego stwierdzenia naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy postępowania przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i tym samym nie wykonał zaleceń NSA. Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że przewożony ładunek nie jest drewnem wykorzystywanym w przemyśle i budownictwie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jakichkolwiek rozważań dotyczących przewożonej zrzyny sosnowej – właściwości tego materiału i możliwości jego wykorzystania.
Ponadto Sąd nie wypowiedział się na temat możliwości zastosowania drewna w przemyśle i budownictwie. Powszechnie zaś wiadomo, że drewno w różnych postaciach (elementy drewniane) ma, jako surowiec lub komponent szerokie zastosowanie w przemysłowym wytwarzaniu wielu produktów, mających również zastosowanie w budownictwie. Samo więc stwierdzenie, że zrzyna sosnowa nie ma zastosowania w przemyśle i budownictwie jest gołosłowne i kłóci się z ogólnodostępną, powszechną wiedzą na ten temat.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieprawidłowego zastosowania wag SAW 10C do pomiaru masy całkowitej pojazdu. Zarzuty te są przedwczesne w sytuacji, w której NSA uznał, że Sąd I instancji wadliwie ocenił dopuszczalność zastosowania w tej sprawie sposobu ustalenia masy przewożonego ładunku przewidzianego w art. 61 ust. 15 p.r.d.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego
O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).