Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenia reklamy aptek, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2014 r. w części utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, w punkcie drugim stwierdził, że decyzje opisane w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy działalności wymienionych w decyzji aptek, polegającej na uczestnictwie tych aptek w programie lojalnościowym "[...]" oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 23500 zł za prowadzenie reklamy tych aptek. W podstawie materialnoprawnej decyzji powołano art. 129b ust. 1-2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271; dalej pf lub Prawo farmaceutyczne). Spółka wniosła od tej decyzji odwołanie zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej.
Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji wyrokiem objętym skargą kasacyjną, stanął na stanowisku, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., która była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3171/13. W ocenie Sądu tożsamość podmiotowa obydwu spraw jest oczywista, gdyż obydwie decyzje skierowane zostały do skarżącej. Zdaniem Sądu między sprawami tymi zachodzi też tożsamość przedmiotowa. Postępowania w obydwu sprawach prowadzone były na podstawie art. 94a i art. 129b pf w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy tych samych aptek i w tym samym czasie. Jedyną różnicę między sprawami stanowi w ocenie Sądu to, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ stwierdził, że niedozwolona reklama polegała na uczestnictwie w programie "[...]", a w niniejszej sprawie ustalono, że reklama wymienionych w decyzji aptek polegała na uczestnictwie w programie "[...]".
Zdaniem Sądu art. 94a ust. 1 pf zabrania reklamy aptek oraz ich działalności w każdej formie. Z kolei kara pieniężna przewidziana w art. 129b ust. 1 pf nakładana jest za nieprzestrzeganie zakazu ustanowionego w art. 94a ust. 1 pf. Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej prowadzone na podstawie art. 94a i art. 129b pf powinno zatem obejmować wszelkie formy (stopień) reklamy prowadzonej w okresie objętym postępowaniem.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa).
II
Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie:
- 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2) ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 134 § 1 ppsa i art. 135 ppsa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, przyjmując, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r., dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. - co wprost skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w części utrzymanej nią w mocy, zamiast oddaleniem skargi do WSA, czy też wydaniem innego merytorycznego rozstrzygnięcia;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1 pf poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie zakazu reklamy apteki i jej działalności oraz nałożenia kary pieniężnej powinno bezwzględnie obejmować wszelkie formy reklamy (rozumiane jako stopień naruszenia zakazu) prowadzonej w okresie objętym postępowaniem.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do zakwestionowanego środkiem odwoławczym poglądu Sądu I instancji o tożsamości przedmiotowej spraw rozstrzygniętych zaskarżoną w tej sprawie decyzją i ostateczną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny za niezbędne uznał zwrócenie uwagi na przebieg i zakres postępowań administracyjnych w obu tych sprawach. W uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3171/13, którego przedmiotem była ocena decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. poinformował skarżącą prowadzącą apteki "[...]" położone w [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania reklamy tych aptek polegającej na uczestnictwie tych aptek w programie "[...]".
W odpowiedzi na to wezwanie spółka pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. poinformowała o tym, że program ten nie funkcjonuje we wskazanych aptekach i podała daty zakończenia jego realizacji (w zależności od aptek – 19 kwietnia 2013 r. i 17 czerwca 2013 r.). Odpis tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych sprawy objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną. Treść tego pisma jest następująca: "W odpowiedzi na pismo z dnia 6 czerwca 2013 r. informujemy, że z dniem 19 kwietnia 2013 roku (apteka [...]), z dniem 17 czerwca 2013 roku (apteki [...]) Program [...], a z dniami 7 kwietnia 2013 r. pozostałe programy (w tym dla [...]) w aptekach mieszczących się w lokalizacjach podanych w zawiadomieniu o wszczęciu przestały funkcjonować".
W oparciu o informacje uzyskane od skarżącej organ ustalił, że reklama aptek polegająca na ich uczestnictwie w programie "[...]" prowadzona była w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r. w aptece w O. i do dnia 17 czerwca 2013 r. w pozostałych aptekach. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy aptek polegającej na uczestnictwie w programie "[...]" i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r., a skarga na tą decyzję oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. o powołanej powyżej sygnaturze.
Natomiast akta administracyjne tej sprawy zawierają odpis pisma skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r., którego treść zacytowano powyżej. Na tej podstawie organ wszczął w dniu [...] grudnia 2013 r. postępowanie w przedmiocie "nakazu zaprzestania reklamy polegającej na uczestnictwie w programie "[...]" tych samych aptek, których dotyczyło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. W oparciu o informacje uzyskane od skarżącej ustalono, że apteki uczestniczyły w tym programie od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 7 kwietnia 2013 r., przy czym organ przyjął, że naruszenie zakazu reklamy miało miejsce od 1 stycznia 2012 r. (zmiana stanu prawnego odnoszącego się do reklamy aptek i ich działalności) do dnia 7 kwietnia 2013 r.
Przenosząc te istotne elementy obu postępowań na zagadnienie tożsamości przedmiotowej spraw zakończonych zaskarżoną decyzją i decyzją z dnia [...] września 2013 r. podkreślić najpierw wymaga, że w toku postępowania wszczętego wcześniej (a zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r.) organ dysponował informacją o uczestnictwie w przeszłości aptek nie tylko w programie "[...]", ale też w programie "[...]". Nie ulega również wątpliwości, że w dacie wszczęcia tego pierwszego postępowania (dotyczącego programu "[...]") apteki nie brały udział ani w programie "[...]", ani też w programie "[...]". Nie zachodzi zatem sytuacja, w której konieczne okazałoby się nakazanie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki i jej działalności w oparciu o art. 94a Prawa farmaceutycznego. Brak przesłanek do nakazu zaprzestania reklamy skutkował w obu sprawach tym, że umorzono postępowania w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia niezgodnej z prawem reklamy.
Podstawę materialnoprawną obu decyzji (zaskarżonej w tej sprawie, jak i decyzji z dnia [...] września 2013 r.) stanowił przepis art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Zgodnie z ust. 1 art. 129b Prawa farmaceutycznego karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. W myśl natomiast ust. 2 zdanie drugie przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.
Podkreślenia także wymaga, że w obu sprawach badanych pod kątem tożsamości przedmiotowej postępowania zostały wszczęte w przedmiocie "nakazu zaprzestania reklamy aptek", a więc z powodu naruszenia art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Przepis ten zakazuje wszelkiej reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, wyłączając z tego zakazu jedynie informacje o lokalizacji apteki i godzinach jej otwarcia. Zakaz ustanowiony w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego ma charakter ogólny, odnosi się do wszelkich form i środków przekazu reklamy. Regulacja ta nie daje wyraźnych podstaw ku temu, by organ wszczynał i prowadził osobne postępowania w związku z prowadzeniem w tym samym okresie, przez ten sam podmiot reklamy danej apteki, zwłaszcza w sytuacji takiej jak zaistniała w tych sprawach. W pierwszej z nich (zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r.) organ wiedział o uczestnictwie aptek w co najmniej dwóch programach lojalnościowych prowadzonych w tym samym okresie, a mimo to uruchomił dwa odrębne postępowania administracyjne obejmujące zakresem udział w poszczególnych programach lojalnościowych tych samych aptek należących do tego samego podmiotu, przy czym w dacie wszczęcia tego pierwszego postępowania apteki nie uczestniczyły w żadnym z tych programów.
Sekwencja zdarzeń pokazuje nadto, że postępowanie w sprawie udziału w programie lojalnościowym "[...]" zostało wszczęte po zakończeniu postępowania w przedmiocie udziału aptek w programie "[...]" i nałożeniu z tego tytułu kary w wysokości 20.000 zł. Nie można również nie dostrzec, że nakładając karę pieniężną w wysokości 23.500 zł za naruszenie zakazu reklamy poprzez udział aptek w programie "[...]" organ I instancji uzasadniając jej wysokość wskazał na uprzednie naruszenie zakazu powołując na tę okoliczność decyzję z dnia [...] września 2013 r. W zaistniałej sytuacji przyznać należy rację Sądowi I instancji, że taka praktyka organów "łatwo może doprowadzić do przekroczenia maksymalnego wymiaru kary" określonego w art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego, a nadto, co niewątpliwie wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydanej w tej sprawie wpływa na wysokość "kolejnej" kary nałożonej za prowadzenie reklamy tych samych aptek w tym samym czasie, ale w różnej formie.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powołany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Obejmuje ona sytuacje, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata koniecznym jest więc ustalenie tożsamości spraw - rozstrzygniętej poprzednio decyzją mającą walor decyzji ostatecznej i następną decyzją. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
Oczywiście chodzi o te elementy stanu faktycznego, które mają znaczenie dla subsumcji przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawach rozstrzygniętych kolejnymi decyzjami. Niewątpliwie problem tożsamości wymaga analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia sprawy.
Sprawa zakończona decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2013 r. została wszczęta w oparciu o przepis art. 94a ust.1 i 129b Prawa farmaceutycznego. Dotyczyła zatem niedozwolonej reklamy wskazanych w postępowaniu aptek w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 17 czerwca 2013 r. Elementem stanu faktycznego tej sprawy, co zostało wyżej wykazane, był udział tych aptek w programach zarówno "[...]", jak i "[...]". To, że pomiędzy sprawami zachodziła tożsamość podmiotowa nie jest sporne. W realiach tej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodziła również tożsamość przedmiotowa. Podstawa prawna rozstrzygnięcia skontrolowanego w granicach skargi kasacyjnej, była zatem prawidłowa. Na ocenę tę nie mogą mieć wpływu powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia, które według skarżącego organu aprobują odrębne prowadzenie postępowań w zakresie poszczególnych form reklamy aptek prowadzonej w tym samym okresie. Problem tożsamości przedmiotowej wymaga bowiem analizy w odniesieniu do okoliczności konkretnych spraw.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.