Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2015 r. sygn.. akt VI SA/Wa 48/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] listopada 2014 r. nr [...]. Decyzją ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. ustalająca spółce A. sp. z o.o. z siedziba w W. (dalej: spółka lub skarżąca) opłatę za używanie osiemdziesięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych i osiemdziesięciu niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych. Podstawą materialnoprawną decyzji były w szczególności przepisy art. 2 ust. 2 art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, z późn. zm., dalej: ustawa abonamentowa). Ustalenia organów zostały dokonane w oparciu o przeprowadzoną kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu spółki w J. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono posiadanie w lokalach spółki 453 sztuk. odbiorników radiofonicznych oraz 438 szt. odbiorników telewizyjnych podłączonych do anteny naziemnej.
W toku postępowania skarżąca twierdziła, że część odbiorników telewizyjnych nie jest zdolna do odbioru programów bez podłączenia dodatkowego dekodera ze względu na to, że są to odbiorniki starego typu, nieprzystosowane do odbioru sygnału cyfrowego, (a tylko taki sygnał nadawany jest na terenie województwa pomorskiego) nie spełniają więc wymogu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy abonamentowej.
Skarżąca w odwołaniu podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przede wszystkim w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy odbiorniki telewizyjne są zdolne do natychmiastowego odbioru programów. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z korespondencji mailowej z dnia [...] maja 2014 r. otrzymanej z firmy B. Sp. z o.o., przedstawiciela producenta telewizorów [...] w Polsce - na okoliczność wskazania, iż telewizory marki [...] w ilości 61 nie są zdolne do natychmiastowego odbioru programów.
Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: organ odwoławczy) opierając się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazał, że kontrolerzy weszli w posiadanie informacji dotyczących ilości ujawnionych odbiorników i ich gotowości do natychmiastowego odbioru programu w oparciu o oświadczenie I. G. – pracownicy skarżącej, która uczestniczyła w kontroli i z pewnością posiadała wiedzę dotyczącą przedmiotu kontroli, skoro w tym zakresie udzieliła stosownych wyjaśnień oraz podpisała protokół. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy uznał, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Uznał też, że okoliczności, które miałyby być udowodnione przy pomocy tego dowodu nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 15 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami, dalej: Kpa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 2) art. 136 w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mimo iż wnosiła o to skarżąca oraz dołączyła do złożonego odwołania dowód,
- 3) art. 77 § 1 w zw. art. 136 Kpa poprzez jego niezastosowanie;
- 4) przepisów postępowania tj. art. 78 § 1 w zw. art. 136 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- 5) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;
- 6) art. 77 i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie w trakcie kontroli;
- 7) art. 6 Kpa w zw. z art. 2 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych w związku z punktem 1 załącznika do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń konsumenckich służących do odbioru cyfrowych naziemnych transmisji telewizyjnych poprzez uznanie, że wszystkie niezarejestrowane odbiorniki telewizyjne w ilości sztuk 80 są zdolne do natychmiastowego odbioru programu.
Wobec podniesionych powyżej zarzutów wniosła o uchylenie decyzji organu II oraz organu I instancji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi uchylił decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał w szczególności na przepis art. 2 ust. 1 ustawy abonamentowej, zgodnie z którym za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe, zaś w myśl art. ust. 2 tej ustawy domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika.
Za bezpodstawny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 77 i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie powołując się na utrwalony w orzecznictwie dotyczącym opłat abonamentowych utrwalony pogląd, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania.
Sąd I instancji zauważył, że istotą sporu w sprawie jest ustalenie właściwej ilości i stanu technicznego posiadanych przez skarżącą odbiorników telewizyjnych, a konkretnie 61 sztuk odbiorników telewizyjnych marki [...], bowiem w ocenie skarżącej nie są one zdolne do natychmiastowego odbioru programu. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska wskazała jako dowód w sprawie wydrukowaną korespondencję mailową otrzymaną przez skarżącą od producenta urządzenia, z której wynika, iż model telewizora [...] posiada jedynie dekoder DVB-T (Mpeg-2) a nie Mpeg-4. Natomiast organy uznały, że te odbiorniki telewizyjne zdolne są do natychmiastowego odbioru programu i tym samym spełniają wymogi art. 2 ust. 2 ustawy abonamentowej.
W zakresie tych okoliczności Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1, 78 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości odbiorników telewizyjnych, które były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. W toku postępowania administracyjnego skarżąca bowiem podważała spełnianie tej okoliczności przez 61 sztuk odbiorników telewizyjnych marki [...], które posiadały jedynie dekoder DVB-T (Mpeg-2) a nie Mpeg-4. Skoro nie ustalono ostatecznie tej okoliczności, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że wysokość nałożonej kary została nałożona przez organ w sposób prawidłowy W tym stanie rzeczy Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skarżącej, że w sprawie nie dokonano wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkuje wadliwością wydanych rozstrzygnięć w sprawie.
Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: Skarżący kasacyjnie lub Minister) wniósł skargę kasacyjną od omówionego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 Kpa i art. 136 Kpa poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji z [...] listopada 2014 r. niewyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie liczby odbiorników telewizyjnych, które były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, podczas gdy z dokumentów urzędowych zgromadzonych w aktach sprawy wprost wynika liczba ujawnionych w toku kontroli odbiorników telewizyjnych oraz ich zdolność do natychmiastowego odbioru programów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosił, że ustalenie faktyczne oparte były na protokole kontroli, a więc dokumencie urzędowym.
Podniósł, że w istocie dowód z korespondencji elektronicznej z [...] maja 2014 r. w istocie został przeprowadzony, czemu Minister dał wyraz w swojej decyzji wskazując, że dowód ten nie przyczynił się do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Ministra konieczność podłączenia dekodera nie wpływa na ocenę, że odbiornik telewizyjny jest zdolny do natychmiastowego odbioru programu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Minitsra wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargo do sądu I instancji w zakresie 61 telewizorów marki [...] a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić należy, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od przytoczonych w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada również całokształtu sprawy, a jedynie sprawdza zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Nawiązując do złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika Ministra o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi do sądu I instancji w całości i oddalenie w pozostałej części należy zauważyć, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Tak więc może niejako zastąpić sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145-151 p.p.s.a. W przepisach tych, biorąc pod uwagę treść decyzji objętej skargą do sądu, nie jest przewidziane rozstrzygnięcie, jakiego oczekiwał pełnomocnik Ministra składając wniosek na rozprawie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta tylko na drugiej z tych podstaw – zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 Kpa i art. 136 Kpa.
Tymczasem w uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie zdaje się podważać wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 2 ust. 2 ustawy abonamentowej twierdząc, że to czy odbiornik telewizyjny można uznać za zdolny do natychmiastowego odbioru programu, jest niezależne od tego, czy wymaga podłączenia dodatkowego urządzenia –dekodera, czy też nie. Tym samym polemizuje z wykładnią powołanego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji Sąd I instancji uznając, że to czy odbiornik telewizyjny wymaga podłączenia dekodera dla umożliwienia odbioru programu, jest okolicznością wymagającą dokonania ustaleń faktycznych, przyjął w istocie taką wykładnię przepisu art. 2 ust 2 ustawy abonamentowej, że niezdolność odbiornika telewizyjnego do odbioru programu bez podłączenia dodatkowego dekodera powoduje, że nie spełnia on cech określonych w tym przepisie. Wobec niezgłoszenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu prawa materialnego prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może podważać takiej wykładni prawa.
Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postepowania należy zauważyć, art. 77 § 1 Kpa wprost nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli uwzględnienia wszystkiego, co jest dla organu dostępne, jak stanowi art. 75 § 1 Kpa. Odmowa przez organ przeprowadzenia dowodu to wyjątek. Dotyczyć to może sytuacji, kiedy przedmiotem dowodu ma być okoliczność nie mająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 Kpa a contrario) lub gdy dana okoliczność została już udowodniona - art. 78 § 2 Kpa. Przepis art. 77 Kpa stanowi realizację wyrażonej w art. 10 Kpa zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak też realizację określonej w art. 8 kpa zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów Państwa.
W przedmiotowej sprawie Sąd i instancji uznał za naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 78 Kpa nie przeprowadzenie dowodu z korespondencji elektronicznej na okoliczność, że 61 telewizorów nie spełniało kryteriów określonych w art. 2 ust.2 ustawy abonamentowej, to jest nie było zdolnych do natychmiastowego odbioru programu bez podłączenia zewnętrznego dekodera. Sąd I instancji uznał to za okoliczność mającą znaczenie dla sprawy przy przyjętej wykładni prawa materialnego, a jak wyżej wspomniano, taka wykładnia w skardze kasacyjnej nie została podważona. Ustalenia organu w tym zakresie były oparte na dowodzie w postaci protokołu kontroli, który stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 i § 2 Kpa. Jak wynika jednak z art. 76 § 3 Kpa, przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów urzędowych. Ustalenie protokołu co do zdolności odbiorników do natychmiastowego odbioru programów telewizyjnych oparte przy tym było nie na sprawdzeniu działania odbiorników, lecz na informacji ustnej pracownicy skarżącej spółki zajmującej się księgowością, udzielanej na podstawie zapisów księgowych, a nie rzeczywistej wiedzy technicznej.
Ustalenia z protokołu co do zdolności wszystkich odbiorników do natychmiastowego odbioru były przy tym okolicznością przeciwną co do twierdzeń skarżącej spółki, że część odbiorników nie jest zdolna do natychmiastowego odbioru programu. Zatem trafnie Sąd I instancji zauważył, że nie istniała określona w art. 78 § 2 Kpa podstawa odmowy dopuszczenia dowodu ze względu na to, że okoliczność której ten dowód ma dowodzić, została już stwierdzona innymi dowodami. Dodatkowo była to okoliczność mająca znaczenia dla sprawy, co tym bardziej przemawiało przeciwko odmowie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez skarżącą spółkę.
Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że dowód z korespondencji elektronicznej z [...] maja 2014 r. w istocie został przez organ przeprowadzony. Wprawdzie organ odwoławczy odniósł się do tego dowodu na str. 14 uzasadnienia decyzji, ale stwierdzając jedynie, że dowód ten nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy, a w zakresie ustaleń co do zdolności odbiorników do natychmiastowego odbioru programów wystarczający jest protokół kontroli. Jak wyżej wskazano, takie rozumowanie Sąd i instancji trafnie podważył i nie uznał tego za przeprowadzenie dowodu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 Kpa, to zarzut ten występuje w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 i art. 78 Kpa. Przepis art. 136 dotyczy tylko zakresu postępowania dowodowego przed organem odwoławczym dając możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, lub na jego zlecenie – przed organem I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 77 §1 i art. 78 Kpa nie przeprowadzając wnioskowanego dowodu, tym samym trafnie powiązał to z zarzutem naruszenia art. 136 Kp..
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który uchylił decyzję administracyjną stwierdzając, że została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postepowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zatem uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184,orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.aw zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. a § 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).