Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2442/04 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
Decyzją z dnia 14 września 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od lutego do lipca 1996 r. oraz od sierpnia do października 1997 r., a także odsetek za zwłokę.
Decyzją z dnia 12 października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 14 września 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że analiza konta skarżącej, dokonana na skutek rozpoznania jej wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, nie ujawniła podstaw do zastosowania ulgi, gdyż nie występuje całkowita nieściągalność zaległych należności.
E. G. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca powołała się na okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia, a także trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej związanej z trwającym postępowaniem rozwodowym. Ponadto podniosła, że w wykonaniu układu ratalnego z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych spłaciła 18 rat z tytułu składek, natomiast w dacie sporządzenia skargi nie ma możliwości dalszego spłacania rat z uwagi na koszty leczenia i bieżącego utrzymania przekraczające otrzymywana rentę.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała w sprawie przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu decyzja ZUS wydana w pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia, zaś powołany przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu I instancji błędem było wskazanie w pouczeniu Prezesa Zakładu jako organu uprawnionego ponownego rozpoznania sprawy. Do ponownego rozpoznania sprawy nie jest też właściwy ZUS, który stosownie do art. 66 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wskazanej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe administracji państwowej.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że ZUS nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zastosowanie do wydania decyzji trybu określonego w art. 127 § 3 k.p.a. skutkuje naruszeniem powyższego przepisu.
Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., jest jednym z organów Zakładu, a jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, która to stanowi zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu, mimo że nie jest organem administracji publicznej, działał w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uchybił dyspozycji art. 19 k.p.a.
Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zastosowania tego trybu w sprawie, ponieważ Zakład jest jednostką organizacyjną, która nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).
Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. W związku z tym norma zawarta w ust. 4 tego przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych decyzji.
Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Sąd I instancji stwierdził, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych przez Prezesa ZUS w pierwszej instancji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołań tych decyzji jest Minister Polityki Społecznej.
W opinii skarżącego pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest niezasadny. K.p.a. stanowi w art. 181, ze organy odwoławcze w sprawach z zakresy ubezpieczeń społecznych określane są przez u.s.u.s., której nie można analizować odrębnie od postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP nr 102, a w szczególności jej art.
70. Przepis ten statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie zaistnienia sporu. Prawo to zostaje wyłączone, gdy powołane są "sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym" (art. 70 ust. 3 Konwencji). Wynika z tego jasno wyłączenie odwołania w trybie administracyjnym (do wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo wniesienia. Zasada ta potwierdzona została w art. 83 u.s.u.s., który stanowi, że w sprawach indywidualnych ZUS wydaje decyzje, od których służy stronie odwołanie do sądu (pracy i ubezpieczeń społecznych), w terminie i według zasad określonych w k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Skarżący podniósł, że w inny sposób kształtują się zasady w przypadku decyzji wydawanych przez ZUS na zasadzie uznania – w sprawach umarzania należności z tytułu składek (art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust 4 u.s.u.s.) oraz w sprawach świadczeń wyjątkowych. W stosunku do tego rodzaju decyzji odwołanie nie przysługuje. Od wydanych w tym trybie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy bowiem stosować art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., który stanowi, że skarga do sądu przysługuje po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W sytuacji gdy art. 70 ust. 3 Konwencji oraz art. 84 ust 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań, a stronie nie przysługuje zażalenie, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji ZUS jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka gwarancję daje również art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a.
Skarżący przyznaje, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego przepis ten należy odczytywać łącznie z podanymi art. 5 k.p.a. definicjami wyrażeń ustawowych, k których wynika, że przez ministra rozumie się (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych, załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 i art. 4 k.p.a.
W opinii skarżącego powierzenie trybu odwoławczego ministrowi jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a wykładnia taka stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
Ponadto formułując zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 17 k.p.a., w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.