Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1468/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.), po rozpoznaniu skargi A. Ł. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, uchylił rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Podaniem z dnia [...] lipca 2010 r. złożonym do Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. A. Ł. zwróciła się o przyznanie pomocy na budowę i uruchomienie restauracji ze środków w ramach "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.
Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wnioskodawczyni nadesłała do organu kopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej (dalej: NIP) wyjaśniając, że tego numeru nie mogła otrzymać wcześniej z uwagi na brak zatrudnienia. Podanie w tym zakresie zgłosiła [...] lipca 2010 r., jednak do dnia złożenia wniosku o pomoc nie otrzymała decyzji o NIP. Taką decyzję doręczono jej dopiero [...] lipca 2010 r. Dlatego wniosek o przyznanie pomocy nie zawierał wypełnionego pola dotyczącego NIP.
Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu, odmówiono jej przyznania wnioskowanej pomocy, zgodnie z dyspozycją § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRiRW z 2008 r. Wniosek nie zawierał bowiem wypełnionego pola "3.10" w zakresie NIP, co stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia skutkowało odmową przyznania pomocy.
W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. wnioskodawczyni skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wyjaśniła przyczyny, dla których zamieszczenie w formularzu wniosku NIP nie było obiektywnie możliwe. Nie stanowiło to jednak przeoczenia. Podniosła również, że wymóg podawania NIP nie wynikał z powołanych przez organ aktów prawnych. Mógł to być jedynie "inny" wymóg ustanowiony samodzielnie przez ARiMR, do którego powinien mieć zastosowanie § 18 ust. 3, a nie ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. Zdaniem A. Ł. ustanowiony przez Agencję dodatkowy wymóg nie był przewidziany w przepisach prawa unijnego. Narusza on zasadę równego dostępu przez beneficjentów do pomocy, ponieważ wyłącza z niej osoby, które takim numerem nie dysponują. Posiadanie NIP jest niezależne od strony, ponieważ jego nadanie warunkują powszechnie obowiązujące przepisy. Ponadto, delegacja dla MRiRW zawarta w art. 29 ustawy nie zawiera dla organów upoważnienia do określenia szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy.
W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformowano A. Ł., że przy rozpatrywaniu wniosku nie doszło do naruszenia prawa.
Skargę na odmowę przyznania pomocy finansowej do WSA w G. wniosła A. Ł. Sąd ten postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 137/11 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w W. Zdaniem skarżącej doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pomocy oraz § 17 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. poprzez odmowę przyznania pomocy na podstawie kryterium niezawartego w tych przepisach i niemożliwego do spełnienia przez wnioskodawczynię. Wskazała także na sprzeczność art. 2 w zw. z art. 7 i art. 92 oraz art. 32 Konstytucji RP z art. 10 ustawy o wspieraniu oraz § 17 rozporządzenia MRiRW z 2008 r., polegającą na ustanowieniu przez ARiMR we wzorze wniosku o przyznanie pomocy bezwzględnego kryterium podmiotowego uprawniającego do przyznania pomocy jakim jest numer NIP, sprzeczność cyt. rozporządzenia z Konstytucją RP oraz z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu w zakresie, w jakim te przepisy formułują nieznane ustawie kryteria podmiotowe dostępności do pomocy publicznej bądź umożliwiają kreowanie takich kryteriów bezpośrednio przez ARiMR w formie wzorów wniosków o przyznanie pomocy, sprzeczność art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu z art. 92 Konstytucji RP w zakresie w jakim ten przepis mógłby być interpretowany jako delegacja dla Agencji do ustanowienia w formularzu wniosku o przyznanie pomocy nieznanych ustawie kryteriów udzielania pomocy oraz naruszenie zasady praworządności wskazanej w art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący przepisów prawa krajowego i unijnego.
Na tej podstawie skarżąca zażądała stwierdzenia, że odmowa przyznania dla niej pomocy narusza prawo, a to powinno prowadzić do uchylenia pisemnego zawiadomienia o odmowie przyznania pomocy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA w W. podał, że podanie skarżącej z dnia [...] lipca 2010 r. nie zostało prawidłowo wypełnione. W polu "3.10" nie wpisano numeru NIP. Jednak brak ten w ocenie Sądu był od wnioskodawczyni obiektywnie niezależny, a wynikał z toczącego się przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego postępowaniem w sprawie jego nadania. Po uzyskaniu numeru skarżąca z własnej inicjatywy uzupełniła ten brak podania, co nastąpiło przed wydaniem zaskarżonego aktu. Mając to na względzie Sąd I instancji uznał, że decydujące znaczenie w zakresie oceny tego braku ma treść § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. Wynika z niego, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, Agencja nie przyznaje pomocy.
Z kolei zgodnie z § 18 ust. 3 cyt. aktu normatywnego, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia. Omawiany wniosek, stosownie do dyspozycji zaleceń ogólnych instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007 – 2013 dla wersji PROW_312/10/03 nie polegał uzupełnieniu.
W ocenie Sądu, zawarte w instrukcji wskazanie, że w przypadku braku wypełnienia rubryki dotyczącej NIP wniosek nie podlega uzupełnieniu, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W § 18 ust. 1 rozporządzenie stanowi, że skutkiem wadliwego sporządzenia wniosku jest odmowa przyznania pomocy. Regulacja ta będzie miała zastosowanie wówczas, gdy brak we wniosku zaistniał i do chwili wydania rozstrzygnięcia nie został konwalidowany. Jednak sytuacja w niniejszej sprawie jest odmienna, ponieważ skarżąca nie mogła złożyć prawidłowo wypełnionego wniosku z przyczyn obiektywnych. Uzupełniła go jednak z własnej inicjatywny przed wydaniem zaskarżonego aktu, a sytuacja taka nie została przewidziana przez ustawodawcę.
WSA w W. uznał, że nie jest możliwa aprobata rygorystycznego stanowiska zajętego przez organ. Stanowiłoby to zaprzeczenie głównych celów ustawy o wspieraniu i naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania jest równoznaczny z zakazem tego działania. Dlatego w niniejszej sprawie należało pominąć dyspozycję punktu B.12 instrukcji, jako sprzecznej z rozporządzeniem. Brak było bowiem podstawy prawnej do tego, aby w przypadku braku wypełnienia rubryki dotyczącej NIP nie wzywać strony do uzupełnienia wniosku. Analiza rozporządzenia w ocenie Sądu nie wyklucza samodzielnej konwalidacji wniosku przez wnioskodawcę, który określonych rubryk nie mógł wypełnić z przyczyn od siebie niezależnych. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił organowi kierowanie się nie tylko wykładnią gramatyczną właściwych przepisów, ale także systemową i celowościową, mając na względzie ustawę o wspieraniu i przepisy unijne oraz poczynione przez Sąd rozważania.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. wniosła ARiMR, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- 1) § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez odmowę zastosowania przez Sąd § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia, pomimo zaistnienia przesłanki do odmowy przyznania pomocy na podstawie tego przepisu, w rezultacie błędnego przyjęcia, że § 18 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 2 i 7 Konstytucji RP,
- 2) § 18 ust. 1a rozporządzenia MRiRW z 2008 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kategoria dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy obejmuje dokumenty, które zostały dostarczone przez wnioskodawcę później aniżeli wraz z wnioskiem, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu;
- II. przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko, że wnioskodawczyni złożyła niekompletny wniosek o przyznanie pomocy, ponieważ nie zawierał wypełnionego pola dotyczącego NIP. W treści formularza wniosku opracowanego i udostępnionego przez Agencję wyszczególnione zostały pozycje, których niewypełnienie skutkuje odmową przyznania pomocy, bez uprzedniego wzywania wnioskodawcy do jego uzupełnienia, w tym numeru NIP. W formularzu zamieszczono także odpowiednie o tym pouczenie, jak również opracowano dostępną dla zainteresowanych instrukcję wypełniania wniosku. Dlatego niezbędne było zastosowanie sankcji przewidzianej w § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. za niewypełnienie formularza w zakresie kilku podstawowych danych. Wnioskodawczyni powinna zadbać o własny interes ze szczególną dbałością i podwyższonym poziomem staranności, ponieważ ilość środków przeznaczonych do podziału jest mniejsza od zapotrzebowania, a przedmiotowe postępowanie ma w istocie charakter konkursu. Uzupełnienie wniosku w zakresie danych podstawowych po jego złożeniu nie było skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występowały okoliczności mogące skutkować nieważnością postępowania sądowego, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów i podstaw kasacji.
Wnoszący skargę kasacyjną oparł skargę na naruszeniu prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszeń prawa materialnego wskazał, że objęty skargą kasacyjną wyrok WSA w W. narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 p.u.s.a., bowiem Sąd przyjmuje, że § 18 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa albo jego wadliwym zastosowaniu. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje, na czym ma polegać naruszenie prawa. NSA wskazuje, że Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat konstytucyjności § 18 ust. 1 rozporządzenia. Sąd ten wskazywał tylko, że organy przy wykładni przepisów prawa powinny mieć na uwadze nakaz prokonstytucyjnej wykładni prawa, a więc z poszanowaniem reguł i zasad zawartych w Konstytucji RP. Wreszcie Sąd wskazał, że wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia nie może być ograniczona tylko do językowej wykładni tego przepisu, a powinna uwzględniać cele jakie wynikają z ustawy i przepisów unijnych. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, zwłaszcza że z treści § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że wniosek o przyznanie pomocy zawiera numer identyfikacyjny, jeżeli został nadany.
Przepis ten nie stanowi, że ma to być numer NIP, a to nie daje podstaw do przyjęcia, że brak numeru NIP we wniosku A. Ł. w chwili jego złożenia był przeszkodą, która mogła skutkować nieprzyznaniem pomocy na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 3 ustawy. Niezgodność wniosku z instrukcją, a tylko w niej wskazano konieczność podania numeru NIP we wniosku składanym o przyznanie pomocy, nie może być podstawą odmowy, gdyż instrukcja nie jest źródłem prawa, z którego mogłyby wynikać jakiekolwiek konsekwencje prawne. Nie może ona definiować treści § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i wskazywać, że numer identyfikacyjny wymieniony w tym przepisie to numer NIP. Zdaniem składu orzekającego to nie może być NIP, choćby z tego powodu, że NIP to numer identyfikacji podatkowej, a do postępowania objętego skargą kasacyjną przepisy podatkowe nie mają zastosowania.
Zdaniem NSA zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1a rozporządzenia MRiRW z 2008 r. Zarzut ten nietrafny jest dlatego, że wnoszący skargę kasacyjną nie uzasadnia na czym polega naruszenie przepisów prawa materialnego z punktu widzenia podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Poza tym Sąd I instancji tego przepisu nie stosował, zatem nie mógł go naruszyć.
W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 tej ustawy. Brak naruszenia tych przepisów jest konsekwencją przyjęcia, że wyrok WSA w W. objęty skargą kasacyjną nie narusza przepisów prawa materialnego. Skoro organy Agencji naruszyły § 18 ust. 1 w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 2008 r. i art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, to konsekwencją takiego ustalenia musiało być zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. i tak właśnie postąpił Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną.