Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 443/09 po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...].
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 15 maja 2008 r. M. M. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008.
Wniosek obejmował pięć działek rolnych: A - UPO (0,37 ha); B - UPO (0,32 ha); C - UPO (1,56 ha); D - UPO (0,27 ha); E - UPO (0,60 ha).
Pismem z dnia 2 czerwca 2008 r. strona została poinformowana, o tym, że "działki rolne powinny być zadeklarowane zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008" oraz, że ma możliwość uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do dnia 9 czerwca 2008 r. Jednocześnie wystosowano do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych (brak podpisu na załączniku graficznym). Oba pisma doręczone zostały stronie dnia 10 czerwca 2008 r. W dniu 11 czerwca 2008 r. rolnik złożył korektę wniosku, usunął wskazany w wezwaniu brak formalny, złożył też zmianę do wniosku, w której dodał/zmienił działki rolne w następujący sposób: A - JPO (0,35 ha), A1-UPO (0,35 ha), B - JPO (0,32 ha), B1 - UPO (0,32), C - JPO (1,56 ha), C1 - UPO (1,56 ha), D - JPO (0,27 ha), D1 - UPO (0,27 ha), E - JPO (0,40 ha).
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania M. M. płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku M. M. do płatności na rok 2008 zakwalifikowana jako uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 0 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylając decyzje wskazał, że organy obu instancji nie zakwestionowały zarówno areału jak i grupy upraw zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. W piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. skarżący został wezwany jedynie do podpisania załączników graficznych dotyczących objętych wnioskiem działek, oraz poinformowany (pismem z tej samej daty), że działki rolne powinny być zadeklarowane zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku na rok 2008. Sąd wskazał, że w ocenie organów obu instancji brak deklaracji działek rolnych objętych wnioskiem do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), przy równoczesnym zadeklarowaniu ich do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) wywołuje skutek w postaci odmowy ich uwzględnienia jako kwalifikujących się do uzyskania zarówno Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Konsekwencją stanowiska organów było zatem, zdaniem Sądu, przyjęcie, że powierzchnia zadeklarowanych we wniosku działek uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 0 ha, co z kolei skutkowało stwierdzeniem, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania dopłat bezpośrednich.
W ocenie Sądu takie stanowisko organów administracji należało uznać za naruszające prawo.
Dokonując wykładni regulacji art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) Sąd wskazał, że nie można uznać za uzasadnione stanowiska prezentowanego przez organy administracji obu instancji, sprowadzającego się do przyjęcia, iż sposób wypełnienia formularza wniosku przez skarżącego wskazywał na zamiar rezygnacji z przysługującej Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) do powierzchni działek nim objętych, skoro jednocześnie działki te zostały przez niego zgłoszone do płatności uzupełniających, a z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika jednoznacznie, że płatność uzupełniająca przysługuje do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO).
W ocenie Sądu, "nieprawidłowości" polegające na błędnym oznaczeniu objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działek rolnych, tylko jednym symbolem "UPO", a nie dwoma "JPO" i "UPO" nie wypełniają dyspozycji art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2004.141.18).
Sąd wskazał, że przepis art. 15 ust. 1 ww. Rozporządzenia, dotyczy możliwości zmiany wniosku przez zgłoszenie działek, które nie zostały zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy "w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej" oraz zmian dotyczących "użytkowania ziem" lub "systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek", która może być dokonana tylko do dnia 31 maja - art. 15 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w regulacji tej chodzi o takie zmiany, które dotyczyłyby ilości działek, ich powierzchni i rodzajów użytków, czyli zmian, które miałyby wpływ na zmianę stanu faktycznego, w stosunku do pierwotnej treści wniosku.
W ocenie Sądu, zaznaczenie kwadratu pierwszego na formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, który odnosi się do płatności do gruntów rolnych takich jak: 1) Jednolita Płatność Obszarowa (JPO), 2) płatności uzupełniające do powierzchni: a) grupy upraw podstawowych, b) uprawy chmielu;
3) płatności do roślin energetycznych, 4) przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich - zgodnie z oznaczeniem grupy upraw w części VII wniosku, a brak zaznaczenia działek z grupą upraw podstawowych (UPO) również symbolem JPO, należało potraktować jako oczywisty błąd, który mógł być usunięty w każdym czasie, zgodnie z art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, podobnie zresztą jak i brak podpisów wnioskodawcy na załącznikach graficznych odnoszących się do poszczególnych działek, objętych wnioskiem.
Sąd wskazał również, że informacje znajdujące się na formularzu opracowanym przez Agencję, a także wydawane instrukcje, nie są normami prawa, natomiast taki charakter mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm.).
Z § 2 tego aktu wyraźnie wynika, że wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości, co do jego treści, w szczególności zaś co do intencji wnoszącego podanie lub posiada inne podlegające usunięciu braki (brak podpisu na załączniku do wniosku) organ Agencji ma obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie zaś powinno w sposób wyraźny określać jakie "braki" zawiera wniosek i w jaki sposób i w jakim terminie powinny one zostać usunięte pod rygorami wynikającymi z art. 64 k.p.a. Nie spełnia tego wymogu ogólne poinformowanie strony, że wniosek powinien być wypełniony zgodnie z instrukcją.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem reguł postępowania, które w rezultacie doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzje organów.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej p.p.s.a.), zarzucił:
- 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, że płatności JPO (Jednolita Płatność Obszarowa) i UPO (Uzupełniająca Płatność Obszarowa) winna być przyznana rolnikowi do wszystkich działek rolnych mimo braku wniosku beneficjenta o przyznanie płatności JPO, przy równoczesnym zadeklarowaniu przez niego działek rolnych do płatności UPO, co stoi w sposób sprzeczny zarówno z literalnym brzmieniem tego przepisu jak też całą systematyką przyznawania płatności;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretacje, a co za tym idzie przyjęciem twierdzenia, iż brak wniosku rolnika o płatność JPO na przedłożonym formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 organ winien potraktować jako oczywistą omyłkę i wezwać stronę do jej usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm.), zgodnie z którym pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Organ stwierdził, że przepis art. 18 ww. ustawy nakazuje udzielenie wsparcia finansowego w formie płatności na wniosek rolnika złożony w ustawowo do tego przewidzianym terminie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w aktach postępowania wynika natomiast, że brak jest takiego wniosku o przyznanie płatności z tytułu dopłat. Zgodnie ze złożonym wnioskiem strona wnioskowała o przyznanie płatności uzupełniającej (UPO), nie zaznaczając wniosku o przyznanie płatności obszarowej (JPO). Tym samym, zdaniem strony skarżącej, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd wskazujący na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. należy uznać za błędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej ogranicza się do oceny sformułowanych w niej zarzutów.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretacje, a co za tym idzie przyjęciem twierdzenia, iż brak wniosku rolnika o płatność JPO na przedłożonym formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 organ winien potraktować jako oczywistą omyłkę i wezwać stronę do jej usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przypadku płatności do gruntów rolnych postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, np. 2008 tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W przepisie art. 63 § 2 k.p.a. sprecyzowano, jakie elementy co do treści powinien zawierać wniosek (podanie) strony wszczynający postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. w podaniu należy wskazać co najmniej osobę od której pochodzi, adres i treść żądania oraz spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. Żądanie strony przedstawione w podaniu dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości określonego organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, to treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego.
Z treści art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wynika, że płatności uzupełniające do powierzchni upraw, m. in. roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i jednocześnie wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej. Płatności uzupełniające mają więc charakter niesamodzielny, w tym sensie, że nie można się o nie ubiegać, nie ubiegając się o jednolitą płatność obszarową.
Jak wynika z akt sprawy, M. M. złożył w dniu 15 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności na 2008 rok, w którym oświadczył, poprzez zaznaczenie odpowiednich rubryk na pierwszej stronie formularza wniosku, że ubiega się o płatności do gruntów rolnych, m. in. jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniajacą. W dalszej części wniosku, w części VII obejmującej oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, działki A, B, C, D, E, oznaczył jedynie symbolem UPO, czyli zakwalifikował te grunty rolne do uzupełniającej płatności obszarowej. Nie oznaczył natomiast tych działek dodatkowymi symbolami literowymi, co mogłoby sugerować, że nie obejmuje je wnioskiem o jednolitą płatność obszarową. Tak też potraktował ten wniosek organ przyznający dopłaty.
Sąd pierwszej instancji zasadnie jednak nie podzielił tego stanowiska. Skoro beneficjent w pierwszej części wniosku żądał przyznania zarówno jednolitej płatności obszarowej, jak i płatności uzupełniającej, a co już wyżej wskazano i jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika jednoznacznie, że płatność uzupełniająca przysługuje do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), to popełnione przez wnioskodawcę uchybienie co do oznaczenia spornych działek, polegające na błędnym oznaczeniu objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działek rolnych, tylko jednym symbolem "UPO", a nie dwoma "JPO" i "UPO", wskazujące na oczywistą niekonsekwencję wniosku, należało potraktować jako oczywisty błąd i wezwać stronę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Oświadczenie woli M. M. obejmowało płatności odnoszące się do grup upraw JPO i UPO. Zatem nie można było, z powodu błędów dotyczących wyłącznie techniki wypełniania wniosku, uzależnić przyznania prawa do świadczenia pieniężnego bez uprzedniego wezwania strony do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga również fakt, że nowy sposób oznaczenia działek nie został określony w objaśnieniach dotyczących wypełniania wniosku zawartych na formularzu wniosku na 2008 r., lecz w odrębnym dokumencie czyli w instrukcji opracowanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na ten rok, w której zmodyfikowano dotychczasowe zasady wypełniania wniosków o dopłaty przez rolników.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej sprowadzał się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że płatności JPO i UPO winny być przyznane mimo braku wniosku beneficjenta o przyznanie płatności JPO, przy równoczesnym zadeklarowaniu przez niego działek rolnych do płatności UPO, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji takiego poglądu nie wyraził, natomiast Sąd wyraźnie stwierdził, że jak wynika z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję – str. 7 uzasadnienia. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji dotyczy analizy wniosku beneficjenta pod względem prawidłowości jego oceny przez organy przyznające płatności. W żadnej części uzasadnienia nie wyrażono poglądu, który przywołuje strona w skardze kasacyjnej, że płatności obszarowe są przyznawane bez wniosku beneficjenta.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.