Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 308/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 387/14 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części kary pieniężnej nałożonej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia 30 października 2013 r., nr [...] (pkt 1); stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Białymstoku z dnia 22 maja 2012 r. nałożono na A. M. – właścicielkę firmy T. M. A. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. [...] (dalej: strona lub skarżąca) uzyskała rozłożenie powyższej kary pieniężnej na raty, z których spłaciła jedynie część.

Wnioskiem z dnia 18 października 2013 r. strona wystąpiła o umorzenie nieopłaconych rat kary pieniężnej w kwocie [...] zł, wskazując na trudną sytuacją materialną, brak majątku i dochodów, które pozwoliłyby na całkowitą spłatę kary pieniężnej.

Decyzją z dnia 30 października 2013 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. – działając na podstawie art. 55 i 57 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., nr 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) - odmówił umorzenia pozostałej do zapłaty części kary pieniężnej w powyższej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek przewidzianych w art. 56 u.f.p.

Orzekając na skutek odwołania strony Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych w powyższym przepisie przesłanek. Według organu odwoławczego wyliczenie zawarte w cyt. przepisie jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 56 u.f.p. daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia.

Organ podkreślił, że ważnego interesu zobowiązanego nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem. Ważny interes w umorzeniu należności ze względu na trudną sytuację skarżącego istnieje wówczas, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty kary i możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego istnieje tego rodzaju związek, że wykonanie obowiązku może spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego podstawowych potrzeb życiowych. Te właśnie okoliczności powinny być przedmiotem postępowania przed organem. Z załączonych do wniosku dokumentów nie wynika, że strona nie osiąga dochodów, nic do sprawy nie wnosi również wysokość otrzymywanych na dziecko alimentów, ani prowadzone przez prokuraturę postępowanie w sprawie przywłaszczenia mienia ruchomego. Powyższe wskazuje w ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w B., że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję ustalił i rozważył sytuację materialną strony w oparciu o wszelkie dostępne źródła którymi dysponował, wyjaśniając stan faktyczny w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, dochodząc do prawidłowej konstatacji o odmowie umorzenia niespłaconej części kary grzywny, iż zapłata należności nie zagrozi egzystencji strony.

Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. strona została poinformowana, że ma prawo brać czynny udział postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże z wymienionych uprawnień nie skorzystała. Możliwe, że strona znajduje się wprawdzie w trudnej sytuacji finansowej, to jednak kara pieniężna ze swej natury musi stanowić dolegliwość wymuszającą prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z prawem. Umorzenie kary pieniężnej w całości w sytuacji, gdy zobowiązany jest w stanie ją uiścić bez istotnego uszczerbku dla swego istnienia pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, który wymaga, by przypadające budżetowi należności publicznoprawne były płacone we właściwych wielkościach i we właściwym czasie. Zatem brak jest też podstaw do umorzenia w części, przypadającej Skarbowi Państwa, należności pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. uwzględnił skargę skarżącej i uchylił obie decyzje organu.

Uzasadniając uchylenie decyzji obu instancji Sąd I instancji wskazał, że organ błędnie stwierdził, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych. Chodzi tu o przepisy art. 55 i 56 u.f.p.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Nie ulega wątpliwości, że należność z tytułu kary pieniężnej wymierzonej w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: ustawa o transporcie drogowym) jest należnością publicznoprawną a nie cywilnoprawną, o której mowa w art. 55 u.f.p. Oznacza to, że badaniu nie mogą podlegać przesłanki wynikające z art. 56 u.f.p., gdyż stosować je można wyłącznie do należności mających charakter cywilnoprawny.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 67 u.f.p. ustawodawca wprost wskazał, jakie przepisy należy stosować do należności wymienionych w art. 60 u.f.p. nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) i odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 dalej: o.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 67a § 1 o.p. organ może, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Dalsze przepisy działu III o.p. stosować należy odpowiednio (art. 67a u.f.p.). Oznacza to, że organ powinien prowadzić postępowanie w sprawie umorzenia zaległości strony na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, a nie ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji organ I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego arbitralnie zaznaczył w lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji, że nie zachodzą przesłanki z art. 56 u.f.p. oraz wskazał, że wcześniej przychylał się do wniosków strony o rozłożenie zaległości na raty. Organ nie zbadał wniosku w zakresie podstawowej przesłanki, jaką jest ważny interes strony. Nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a nawet nie ustalono sytuacji materialnej strony. W związku z tym organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 56 w zw. z art. 55 i art. 60 oraz art. 64 u.f.p., a także niezastosowanie art. 67a o.p.

II

Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w B. w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie prawa procesowego, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia tych przepisów i nie zbadał wniosku skarżącej w zakresie przesłanki jej ważnego interesu;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 55, art. 56 oraz art. 64 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i niedostrzeżenie, że inicjatywa dowodowa w zakresie zastosowania ulg przewidzianych w art. 55 u.f.p. spoczywała na wnioskodawcy;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 w zw. z art. 55 oraz 56 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż podstawą rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej sformułowanego przez skarżącą będą normy o.p.;
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 67a o.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zasady dotyczące umarzania niepodatkowych należności budżetowych są nieuregulowane w przepisach ustawy o finansach publicznych, a przez to zastosowanie znajdują normy zawarte w dziale III o.p.;
6. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 tej ustawy, co spowodowało nieprawidłową konkluzję, że przesłanki umorzenia kary pieniężnej zgodnie z wnioskiem skarżącej regulowane są przepisami Ordynacji podatkowej.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

A. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, które przepisy mają zastosowanie do umorzenia części kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a mianowicie czy przepisy ustawy o finansach publicznych, tj. art. 55-56 u.f.g. – jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, czy przepisy Działu III Ordynacji podatkowej – jak stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż do umorzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym powinny mieć zastosowanie odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, a mianowicie art. 67a o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. NSA w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zgadza się i podziela pogląd w tym zakresie wyrażony przez tenże Sąd w orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 2015 r., II GSK 2011/14; z dnia 7 czerwca 2016 r., II GSK 239/15; z dnia 31 marca 2016 r., II GSK 2289/14).

Dlatego też za niezasadne należy uznać zarzuty wskazane w pkt 3)-5) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do skonstruowanych przez autora skargi kasacyjnej podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że błędnie został powiązany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z przepisami prawa materialnego. W istocie bowiem zarzuca on naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55, art. 56, art. 60 pkt 7, art. 64 ust. 1, art. 67 u.f.p. oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, nie zaś prawa procesowego.

Ustosunkowując się merytorycznie do wskazanych zarzutów na wstępie podkreślenia wymaga, że jak stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa. W konsekwencji, należności z tytułu kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stanowią niepodatkowe należności budżetowe w rozumieniu art. 60 u.f.p.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy należności z art. 60 u.f.p. mogą być umarzane i na jakiej podstawie prawnej, a w konsekwencji, jakie przepisy powinny znaleźć w tym przypadku zastosowanie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu do umorzenia należności z tytułu kar pieniężnych nie można stosować art. 55 i 56 u.f.p. Z treści tych przepisów wynika bowiem expressis verbis, że dotyczą one instytucji umorzenia należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Zatem przepisy te nie normują umorzenia należności publicznoprawnych, do których należy zaliczyć należności z tytułu kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Te należności mieszczą się bowiem w katalogu zawartym w art. 60 u.f.p.

Przepis art. 64 ust. 1 u.f.p., który przewiduje udzielanie ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, o których mowa w art. 60 u.f.p., odsyła wyłącznie do art. 55 u.f.p., nie zaś do art. 56 i 57 tej ustawy. Ustawodawca w art. 64 ust. 1 u.f.p. wyraźnie postanowił, że właściwy organ – na wniosek zobowiązanego – może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60 u.f.p. Nie ma więc podstaw prawnych stanowisko, że do udzielania ulg w zakresie należności publicznoprawnych stosuje się te same zasady (przesłanki), które odnoszą się do udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych, a zatem art. 56 i 57 u.f.p.

Ponadto stwierdzić należy, że ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie unormował instytucji umorzenia należności publicznoprawnych, o których mowa w art. 60 u.f.g. W związku z tym do tej instytucji ma zastosowanie art. 67 u.f.p., który stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Ustawodawca w art. 67 u.f.p. wyraźnie bowiem zadecydował, że w sprawach nieuregulowanych u.f.p. dotyczących należności wymienionych w art. 60 u.f.p., w których mieszczą się należności z tytułu kar pieniężnych za naruszenie przepisów u.t.d., a do takich spraw należy kwestia umarzania tych należności, należy stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa.

Oznacza to, że na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. należy stosować w tym zakresie odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, czyli art. 67a § 1 o.p. Według tego przepisu organ podatkowy na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może udzielać ulg w spłacie należności publicznych w tym przepisie określonych. Przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego, wymienione w art. 67a § 1 o.p. mają odpowiednik w przesłankach określonych w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., które organ rozważał w rozpatrywanej sprawie, odmawiając skarżącej umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty wskazane w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej.

Artykuł 67 u.f.p. stanowi bowiem przepis szczególny (lex specialis) w kolizji do ogólnej reguły zawartej w art. 93 ust. 7 u.t.d. i wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej oczywiście tylko w tym szczególnym zakresie. Zatem do instytucji umorzenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym – mają zastosowanie z mocy art. 67 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 u.f.p. - przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, tj. art. 67a O.p., pomimo że w art. 93 ust. 7 u.t.d. ustawodawca wyłączył stosowanie do kar pieniężnych przewidzianych ustawą o transporcie drogowym przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt 1) i 2) petium skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości skarżącej organ powinien prowadzić stosując odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie zaś w oparciu o art. 55-56 u.f.p. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę organ – stosownie do treści art. 67a § 1 o.p. – powinien zbadać, czy za umorzeniem części kary pieniężnej nie przemawia uzasadniony ważny interes skarżącej. Trafnie bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego arbitralnie zaznaczył w lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji, że nie zachodzą przesłanki z art. 56 u.f.p. oraz wskazał, że wcześniej przychylał się do wniosków strony o rozłożenie zaległości na raty. Organ nie zbadał wniosku w zakresie podstawowej przesłanki, jaką jest ważny interes strony. Nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a nawet nie ustalono sytuacji materialnej strony.

Ponadto, Sąd I instancji miał rację, kwestionując zaprezentowane przez organ uzasadnienie istnienia interesu publicznego, przeciwstawionego ważnemu interesowi dłużnika. Jeżeli bowiem za odmową umorzenia ze względu na interes publiczny miałby przemawiać prawnokarny charakter należności i uszczuplenie dochodów państwa, to łatwo zauważyć, że tą bardzo ogólną i jednocześnie mało przekonywającą argumentacją można by się posłużyć w każdej sprawie dotyczącej tego rodzaju należności, co prowadziłoby do wniosku, że w takich sprawach umorzenie należności jest co do zasady całkowicie wykluczone.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.