Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. K. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW), z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną w przedmiocie odmowy wydania specjalnego zezwolenia połowowego.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
T. K. (obecny Skarżący) oraz J. K., pismem z dnia [...] października 2013 r. złożyli wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na 2014 r. na połowy na Zalewie Wiślanym statkiem [...]. We wniosku wykazali zainteresowanie połowami następujących ryb: śledzia, leszcza, sandacza oraz gatunków nielimitowanych. Ponadto zwrócili się o wpisanie w specjalnym zezwoleniu połowowym następujących narzędzi połowowych [...] – [...] sztuk; [...] – [...] zestawów; [...] – [...] sztuk.
Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Gdyni decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił wydania specjalnego zezwolenia połowowego.
Po rozpoznaniu odwołania MRiRW decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wskazał, że Zalew Wiślany jest to niewielki akwen z wyjątkowo wrażliwym ekosystemem, który podlega szczególnej ochronie. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w Gdyni, zarządzeniem Nr 2 z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowania sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 111, poz. 1965 z późn. zm.; Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 122, poz. 1575 z późn. zm.) oraz zarządzeniem Nr 1 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia organizmów morskich objętych ogólną kwotą połowową w 2014 r. na Zalewie Wiślanym oraz sposobu i warunków podziału tej kwoty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2013 r. poz. 4674) wprowadził ograniczenia w wykonywaniu rybołówstwa morskiego na tym obszarze.
Regulacje te, jako akty prawa miejscowego określają kwestię dostępu do żywych zasobów Zalewu Wiślanego oraz możliwości wystawiania narzędzi połowowych na tym obszarze.
Wyjaśnił również, że zarządzenia Okręgowych Inspektorów Rybołówstwa Morskiego są wydawane jako akty prawa miejscowego – zarządzenia, które posiadają oparcie w upoważnieniach ustawowych zawartych w art. 18 i art. 32 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (DZ.U. z 2004 r., Nr 62, poz. 574 ze zm.: dalej: ustawa o rybołówstwie).
Zdaniem MRiRW analiza zarówno stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów wykazała, że nie jest możliwym przekazanie narzędzi połowowych z jednego statku rybackiego na drugi, chociaż byłby to statek tego samego armatora.
Organ wyjaśnił, że Skarżący może otrzymać prawo do połowu leszcza i sandacza, o ile posiada tzw. historyczne prawo połowowe, co zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie, stanowi prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie. Stwierdził przy tym, że z akt sprawy wynika, iż strona przy użyciu statku rybackiego [...] w 2013 r. nie prowadziła połowów na Zalewie Wiślanym, w związku z czym nigdy na tym obszarze nie wystawiała żadnych narzędzi połowowych. Oznacza to, że strona dla statku rybackiego [...] nie posiada praw historycznych do prowadzenia połowów i wystawiania narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego.
W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez Skarżącego, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. oddalił skargę uznając, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa.
W ocenie Sądu I instancji analiza przepisów art. art. 16 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 20a ustawy o rybołówstwie pozwala na przyjęcie, iż dotyczą one wyłącznie przekazywania kwot połowowych, natomiast nie dotyczą przekazywania narzędzi połowowych, nie są one bowiem przez przepisy te wymieniane. Ponadto czym innym są kwoty połowowe, a czym innym narzędzia połowowe. Poza tym o ile dany podmiot posiada określoną kwotę połowową to oczywistym jest, że musi (a przynajmniej powinien) posiadać także narzędzia pozwalające na odłowienie wskazanych w jej ramach organizmów morskich.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżący złożył wniosek bądź pismo w sprawie przeniesienia narzędzi połowowych z jednej jednostki rybackiej na drugą. MRiRW, zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazał ponadto, że armator statku [...] nie miał historycznych praw połowowych do wystawienia narzędzi połowowych na obszarze Zalewu Wiślanego. Takim prawem jest bowiem prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie (art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie). Za pozbawiony podstaw należy uznać więc narzut naruszenia art. 16 ust. 1, jak i art. 20a ustawy o rybołówstwie.
Za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 zarządzenia nr 2 Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni w sprawie ochrony rybołówstwa, porządku przy połowach oraz oznakowaniu sprzętu rybackiego na Zalewie Wiślanym bowiem przepis ten odnosi się do łącznej ilości sprzętu połowowego na Zalewie Wiślanym, która zgodnie z ustaleniami organu została wyczerpana. Ponadto regulacja ta nie przewiduje możliwości przekazywania sprzętu połowowego z jednego statku na drugi.
Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia Konstytucji RP oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie Skarżącemu możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego. Sąd podzielił stanowisko MRiRW, iż ochrona żywych zasobów wód Morza Bałtyckiego jak i Zalewu Wiślanego poprzez wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenia stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, który to wskazuje, iż obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie oznacza racjonalne gospodarowanie zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska.
WSA zaznaczył również, że nie mógł uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze, ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym przedmiotem rozważań w sprawie nie mogła być ocena prawidłowości zachowania OIRB w Gdyni wobec innych armatorów, a do tego w istocie zmierzał wniosek.
Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie prawa materialnego tj.:
na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającego na błędnej wykładni art. 19 ustawy o rybołówstwie, poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu (a także w uzasadnieniu orzeczenia) historycznego prawa połowowego Skarżącego, a także uznanie, wbrew definicji legalnej historycznych praw połowowych, że dotyczą one m.in. konkretnych akwenów, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a polegające na błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 8 poprzez uznanie, iż przesłanką do uzyskania specjalnego zezwolenia pqłowowego są wolne narzędzia połowowe, a w konsekwencji dodanie pozaustawowych przesłanek uzyskania praw do wykonywania rybołówstwa, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a polegające na nie zastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie nieuwzględnienie w orzeczeniu przesłanek wskazywanych w ww. artykule, w tym przede wszystkim nieustalenie w wyroku, czy decyzja będąca podstawą skargi kasacyjnej nie narusza praw jednostki do wykonywania działalności gospodarczej na równych prawach, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, polegającego na błędnej wykładni art. 20a w zw. z art. 17 i 32 ustawy o rybołówstwie wyrażającej się w uznaniu, iż nie jest możliwe przeniesienie narzędzi połowowych na inny statek, czego konsekwencją było podtrzymanie decyzji odmawiającej udzielenia specjalnego zezwolenia połowowego, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu szeregu przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a mianowicie art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, art. 2 wprowadzającego zasadę sprawiedliwości społecznej, a zwłaszcza art. 32, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny poprzez uznanie, iż ograniczenie możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jest zgodne z prawem, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny podczas gdy Sąd I instancji uznał, iż ograniczenie uzyskania zezwolenia połowowego przez akt rangi podustawowej (zarządzenie) jest prawidłowe.
- II. Naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i nie przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych, możliwości wykorzystania wolnych narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni o udzielenie informacji, czy w stosunków do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez naruszenie art. 113 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie przeprowadzenie przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia wysokości kwot połowowych, możliwości wykorzystania przez skarżących wolnych narzędzi połowowych oraz ustalenia przenoszenia narzędzi połowowych przez zaniechanie zwrócenia się do zwrócenie się do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni o udzielenie informacji, czy w stosunków do innych armatorów praktykowane były czynności polegające na wyrażaniu zgody na przenoszenie narzędzi połowowych pomiędzy statkami, a jeżeli tak to załączenie dokumentów związanych z tymi postępowaniami;
na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., nierozpoznanie całości sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpoznania części zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną MRiRW wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W myśl art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.
W rozpoznanej sprawie wniosek do Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na rok 2014 złożyli T. K. i J. K. armatorzy statku rybackiego [...]..
Decyzja Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Gdyni o odmowie wydania specjalnego zezwolenia połowowego na prowadzenie połowów ryb statkiem rybackim [...], na Zalewie Wiślanym w 2014 r. została wydana w wyniku rozpoznania ww. wniosku T. K. oraz J. K..
Odwołanie od decyzji wniósł T. K., a decyzja MEiRW została doręczona pełnomocnikowi T. K. oraz J. K..
Uczestnikami postępowania administracyjnego w sprawie przyznania ww. zezwolenia połowowego byli więc T. K. i J. K..
Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osobom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa, z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Interes prawny badany jest przez sąd tylko w przypadku uczestników, o których mowa w § 2. W przypadku uczestników określonych w §1 badanie przez sąd ich interesu prawnego jest zbędne, ponieważ ich interes prawny został już zweryfikowany w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, 3 wyd., W-wa 2015, s. 211).
Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a) lub o odroczeniu rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a).
Sąd I instancji nie doręczając J. K. odpisu skargi oraz nie informując jej o terminie rozprawy pozbawił ją możliwości obrony jej praw w postępowaniu sądowym, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postepowania - art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 186 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
Ponieważ uznanie zasadności skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, z urzędu, okoliczności wskazanej w art. 183 § 2 p.p.s.a, w sytuacji gdy żadna ze stron nie powoływała się na nieważność postepowania, zachodziły podstawy do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.