Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3094/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 237/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej: LAWP) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie dofinansowania projektu, w punkcie pierwszym, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w punkcie drugim, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez LAWP, a w punkcie trzecim, zasądził od LAWP na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na konkurs nr [...] (w ramach Osi priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL 2014-2020) A. Sp. z o.o. złożyła w dniu [...] września 2016 r. projekt pn. "[...]".

W trakcie oceny wniosku Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że należy wezwać wnioskodawcę do poprawy dokumentacji aplikacyjnej w części obejmującej m.in. załącznik dokumentujący i potwierdzający prawo spółki do dysponowania nieruchomością, wskazaną jako miejsce realizacji projektu. Przedłożony list intencyjny nie określał, kiedy zostanie podpisana przez wnioskodawcę umowa najmu nieruchomości położonej w Ś. przy ul. S. [...] i jak długo ta umowa będzie obowiązywać.

Po przedstawieniu przez wnioskodawcę umowy najmu boksu handlowego nr [...] w E. - jako nowego miejsca, w którym będzie realizowany projekt - pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. LAWP poinformowała spółkę o negatywnej ocenie projektu. W uzasadnieniu Agencja wskazała, że projekt nie spełnia merytorycznego kryterium technicznego "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa", ponieważ wniosek mógł być poprawiony wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu, a dokonane korekty nie mogły prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Natomiast wnioskodawca zmienił pierwotne miejsce lokalizacji projektu (nieruchomość o powierzchni 380,0 m2 znajdująca się w Ś. przy ul. S. [...]) na boks handlowy nr [...] o łącznej powierzchni 259,44 m2 położony w hali [...] w E. Nowy lokal ma mniejszą powierzchnię. Zdaniem LAWP wnioskodawca nie brał pod uwagę ryzyka związanego z utratą pierwotnego miejsca realizacji projektu.

Deklarował natomiast, że zapewni zachowanie trwałości celów i rezultatów projektu przez okres co najmniej 3 lat od zakończenia realizacji. W biznes planie podał, że celem zwiększenia konkurencyjności firmy i pozyskania nowych klientów oraz rozpoczęcia działalności eksportowej uruchomi nową linię produkcyjną w Ś., przy ul. S. [...] wskazując jednocześnie na szereg korzyści, jakie wiążą się z tą lokalizacją (możliwości zbytu produktów na wschodzie kraju, zwiększenie eksportu z uwagi na lotnisko w Ś., obniżenie kosztów transportu surowca do produkcji). Budynek miał być wykorzystany wyłącznie na cele związane z realizacją projektu. Najem powyższego obiektu, zdaniem LAWP, spełniał cele i założenia przyjęte przez wnioskodawcę w projekcie. Wariant ten uznano za opłacalny i korzystny ekonomicznie (tabela C.4.7 biznes planu). W tych warunkach projekt spółki otrzymał ocenę negatywną. Zgodnie bowiem z Regulaminem konkursu, w przypadku gdy w projekcie wprowadzone zostaną dodatkowe, nieuzasadnione zmiany lub zmiany prowadzące do istotnej modyfikacji wniosku, projekt jest negatywnie oceniany.

W rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2017 r. Lubelska Agencja nie uwzględniła złożonego przez spółkę protestu.

Skargę na rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. Sp. z o.o.

Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2014 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), wskazał, że Agencja niezasadnie uznała, że wskazanie nowej nieruchomości było przejawem niezastosowania się do wezwania organu. Wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do nieruchomości zlokalizowanej w Ś. Według wyjaśnień spółki z dnia 10 marca 2017 r. M. S. wynajął nieruchomość innemu podmiotowi. Organ bezpodstawnie pominął treść wyjaśnień, zaniechał merytorycznej oceny skorygowanego wniosku (uzupełnionego o zawartą w dniu 6 lutego 2017 r. z B. S.A. umową najmu boksu handlowego nr [...] o pow. 259, 44 m2) i swoje rozstrzygnięcie oparł na przedwczesnym założeniu, że zmieniony projekt nie spełnia kryterium technicznego "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa".

W ocenie WSA organ nie uwzględnił, że Regulamin konkursu zabrania, po pierwsze, dokonywania dodatkowych nieuzasadnionych zmian wniosku i załączników, a po drugie, nanoszenia zmian prowadzących do istotnej modyfikacji wniosku. W realiach sprawy korekta wniosku i biznes planu (w części odnoszącej się do lokalizacji zakładu produkcyjnego) spowodowana została okolicznościami, które w sposób obiektywny i niezależny od wnioskodawcy wymusiły zmianę miejsca realizacji projektu. Zmiana wniosku była więc uzasadniona. Już z tego powodu niewłaściwą była ocena wniosku.

Agencja swoje stanowisko ograniczyła w istocie do stwierdzenia, że wnioskodawca dokonał nieprawidłowej korekty (niezgodnie z treścią wezwania). W tym zakresie organ nie zbadał jednak, czy zmiana wprowadzona przez wnioskodawcę doprowadziła do istotnej modyfikacji wniosku (projektu).

Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji, w myśl art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, projekt jest definiowany jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Celem spornego projektu było wdrożenie wyniku prac badawczo-rozwojowych do działalności produkcyjnej przedsiębiorstwa. Przedmiot wdrożenia dotyczył opracowania nowych produktów w postaci wysokiej jakości zamienników do automatycznych ekspresów do kawy. Sama wstępna charakterystyka projektu przed i po korekcie zdaniem WSA wskazuje, że zasadniczy cel projektu nie uległ zmianie, podobnie jak i potencjał techniczny wnioskodawcy. Planowany termin rozpoczęcia realizacji projektu określono na dzień 1 stycznia 2018 r., zaś zakończenia - 30 czerwca 2018 r. Projekt miał polegać na zakupie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w celu wyposażenia zakładu produkcyjnego, w którym spółka zamierzała wytwarzać nowoczesne zamienniki filtrów wody do ekspresów do kawy.

W tych warunkach brak odniesienia się przez organ do ewentualnej zmiany wniosku z punktu widzenia osiągnięcia celu projektu określonego wskaźnikami kluczowymi (wskaźnikami produktu i wskaźnikami rezultatu), czy też pozostałymi kryteriami dotyczącymi istotnej modyfikacja wniosku - w rozumieniu Regulaminu konkursu - świadczył zdaniem WSA o nierzetelnej ocenie wniosku, a przez to o naruszeniu przez LAWP art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przeprowadzona przez LAWP analiza uzupełnionego wniosku nie odnosi się m.in. do ewentualnej kwestii modyfikacji przez wnioskodawcę zakresu rzeczowo - finansowego projektu (planowanych wydatków na zakup wyposażenia zakładu produkcyjnego), czy zmiany wspomnianych wyżej wskaźników kluczowych. Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zadaniem LAWP było poddać projekt ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Ocena LAWP nie mogła pomijać również - wynikającej z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 - kwestii trwałości operacji, po wprowadzeniu korekty do wniosku oraz przemilczać zagadnienia kryteriów trwałości operacji w rozumieniu powołanego przepisu. Do takich kryteriów zalicza się istotną zmianę wpływającą na charakter zaplanowanej operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby w konsekwencji doprowadzić do naruszenia pierwotnych celów operacji. Agencja nie przeprowadziła też analizy postanowień umowy najmu boksu handlowego nr [...]. Zbadanie warunków umowy było zaś według WSA niezbędne do wyjaśnienia zagadnienia gwarantowania przez wnioskodawcę trwałości projektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła LAWP, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że ocena projektu strony została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ w sytuacji, kiedy ocena projektu strony została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1, 2, 5 ustawy wdrożeniowej, tj.:
2. - w sposób przejrzysty, rzetelny, bezstronny, zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,
3. - projekt strony podlegał ocenie pod względem spełnienia kryteriów projektu zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013,
4. - organ wymagał od strony wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów,
5. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie:
6. 1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z zał. nr 6 do Regulaminu konkursu nr [...] Oś priorytetowa 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej: Regulamin konkursu) w ramach kryterium "Zgodność projektu z obowiązującym przepisami prawa" w zakresie pytania cząstkowego "czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że zostanie zachowana trwałość projektu (jeśli dotyczy)" w związku z pkt. II ppkt. 18 zał. nr 4 do Regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię zasad konkursowych polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że wezwanie - w ramach poprawy wniosku - do dostarczenia "dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością w której będzie lokalizowany projekt w okresie realizacji oraz trwałości projektu" mogło dotyczyć nieruchomości innej niż nieruchomość określona we wniosku o dofinansowanie,
7. 2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 6.1.3. ppkt 21 Regulaminu konkursu w zw. z zał. nr 6 do Regulaminu konkursu poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że korekta wniosku strony i Biznes planu w części odnoszącej się do lokalizacji zakładu produkcyjnego - dokonana na skutek wezwania organu do poprawy wniosku - nie stanowiła nieuzasadnionej zmiany wniosku w sytuacji, kiedy istota dokonywania poprawek sprowadza się wyłącznie do eliminacji błędów lub złożenia wyjaśnień, które są niezbędne dla oceny, czy projekt spełnia określone kryteria. Zmiana wniosku w zakresie miejsca realizacji inwestycji nie mieści się w pojęciu "poprawy wniosku", stanowi nieuzasadnioną zmianę wniosku w rozumieniu Regulaminu konkursu,
8. 3) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 6.1.3. ppkt. 22 Regulaminu konkursu w zw. z zał. nr 6 do Regulaminu konkursu poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ po wezwaniu do złożenia wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku nie dokonał ponownej analizy projektu w celu ustalenia czy spełnia kryterium techniczne "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa" w sytuacji, kiedy organ po ustaleniu, że strona - poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania inną nieruchomością niż nieruchomość określona we wniosku - dokonała nieuzasadnionej zmiany wniosku- ocenił projekt negatywnie jako niespełniający ww. kryterium,
9. 4) art. 43 ust. 2 w zw. art. 2 pkt. 18 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z zał. nr 6 do Regulaminu konkursu w ramach kryterium "Zgodność projektu z obowiązującym przepisami prawa" oraz pkt. II ppkt. 18 zał. nr 4 do Regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że korekta (zmodyfikowanie wniosku) w zakresie lokalizacji inwestycji jest dopuszczalna, jako że nie powoduje zmiany celu projektu i potencjału technicznego wnioskodawcy, a zatem nie prowadzi do istotnej modyfikacji wniosku w sytuacji, kiedy organ w ramach kryterium "Zgodność z obowiązującymi przepisami prawa" w zakresie pytania cząstkowego "czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że zostanie zachowana trwałość operacji (jeśli dotyczy)" sprawdza, czy wnioskodawca wywiązał się z obowiązku załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością (lokalem) jako miejscem realizacji projekt przez okres realizacji i trwałości projektu. Organ nie ocenia w ramach ww. wpływu lokalizacji na cele projektu,
10. 5) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej zał. nr 6 do Regulaminu konkursu w ramach kryterium "Zgodność projektu z obowiązującym przepisami prawa" w zakresie pytania cząstkowego "czy z przedstawionych dokumentów wynika, ze zostanie zachowana trwałość operacji" w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ pominął kwestię trwałości operacji po wprowadzeniu korekty do wniosku oraz zagadnienie kryteriów trwałości operacji w rozumieniu art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/13 w sytuacji, kiedy organ - po wezwaniu strony - w dalszym ciągu nie dysponował dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością, gdzie zostanie zlokalizowany projekt przez okres realizacji i trwałości projektu, co pozwoliłoby na ocenę, czy projekt gwarantuje zachowanie zasady trwałości,

Wobec powyższych zarzutów Agencja wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawiła się pełnomocnik LAWP oraz pełnomocnik spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający miał na uwadze wyrażany w orzecznictwie pogląd, że wzorzec kontroli sądowej w sprawach, których przedmiotem jest dokonana w oparciu o art. 53 ustawy wdrożeniowej ocena projektu, stanowią - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego - również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17).

System realizacji projektu dookreśla objęty podstawami kasacyjnymi art. 6 ustawy wdrożeniowej. Uwzględnienia wymaga, że w myśl art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, a regulamin konkursu określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia.

Dla czytelności rozważań co do zasadności postawionych Sądowi I instancji zarzutów zasadne jest przytoczenie istotnych w sprawie regulacji.

I tak, zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu - Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP, w ramach oceny merytorycznej (pkt II), jednym z kryteriów technicznych (lit. C, pkt 5) jest Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa. Kryterium to opisano jako obligatoryjne, spełnienie którego jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryterium zostało zdefiniowane przez zestaw pytań pomocniczych (cząstkowych) i kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie cząstkowe pytania jest będzie pozytywna. W ramach kryterium istnieje możliwość jednokrotnej poprawy. Wnioskodawca zostanie wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku, w przypadku gdy w określonym przez wnioskodawcę zakresie projekt nie jest zgodny z regulacjami dotyczącymi pomocy publicznej, w szczególności nie wywołuje efektu zachęty, wnioskodawca nie zadeklarował zachowania trwałości projektu bądź z przedłożonych dokumentów nie wynika, że zostanie zachowana trwałość projektu (jeśli dotyczy) /.../.

Jednym z pytań cząstkowych jest: Czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że zostanie zachowania trwałość operacji (jeśli dotyczy)?. W opisie pytania dookreślono, że chodzi o trwałość operacji w rozumieniu art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2012.

W zał. nr 4 - Instrukcja wypełnienia załączników do wniosku o dofinansowanie, w pkt. II ppkt. 18 postanowiono, że dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością lub lokalem, gdzie zlokalizowany zostanie projekt - stanowią załącznik obligatoryjny. Przez pojęcie lokalizacji projektu należy rozumieć miejsce lub miejsca na obszarze objętym RPO WL, bezpośrednio związane z jego realizacją. Wnioskodawca zobowiązany jest we wniosku o dofinansowanie wskazać szczegółowe dane adresowe miejsca lokalizacji projektu i w ramach tego załącznika przedłożyć dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością/lokalem.

Zastrzeżono nadto, że jeśli wnioskodawca planuje realizować projekt w nowej lokalizacji, innej niż dotychczasowa główna siedziba /.../ w ramach tego załącznika powinien przedłożyć umowę przedwstępną warunkową dotyczącą dzierżawy, najmu nieruchomości czy lokalu lub inny dokument, który nie spowoduje zaciągnięcia pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania /.../. Aby projekt został oceniony jako spełniający kryterium trwałości, wnioskodawca ma obowiązek wykazać prawo do dysponowania nieruchomością będącą lokalizacją projektu przez cały okres realizacji oraz - jeśli dotyczy - trwałości projektu. W związku z tym przedłożone dokumenty muszą potwierdzać prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością przez ten czas.

Regulamin konkursu w części Ocena merytoryczna (pkt VI) przewiduje na etapie oceny kryteriów technicznych możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o przedstawienie wyjaśnień w odniesieniu do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie (pkt 6.1.3, ppkt 14).

W przypadku gdy projekt na etapie m.in. kryteriów technicznych wymaga złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień w celu przeprowadzenia, wnioskodawca zostaje wezwany do ich złożenia w formie pisemnej /.../. Wezwanie do złożenia wyjaśnień może prowadzić do konieczności skorygowania przez wnioskodawcę zapisów we wniosku, wówczas wnioskodawca zobligowany jest nanieść stosowne zmiany w dokumentacji aplikacyjnej. Wezwanie do złożenia wyjaśnień nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku oraz polepszenia sytuacji wnioskodawcy w ramach kryteriów wyboru projektów (ppkt 15). Poprawienie/korygowanie wniosków o dofinansowanie/złożenie dodatkowych wyjaśnień powinno gwarantować zachowanie zasady równego traktowania wnioskodawców (ppkt 16).

Jeżeli wnioskodawca nie dotrzyma terminu złożenia wyjaśnień (określonego w piśmie) projekt zostaje negatywnie oceniony jako niespełniający kryteriów technicznych /.../ (ppkt 19).

W przypadku złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku w wyznaczonym terminie projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów technicznych /.../ (ppkt 20).

W przypadku gdy w projekcie zostaną wprowadzone dodatkowe nieuzasadnione zmiany lub zmiany prowadzące do istotnej modyfikacji wniosku projekt otrzymuje ocenę negatywną (ppkt 21).

W przypadku gdy po wezwaniu do złożenia wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku projekt nie spełnia kryteriów technicznych /.../ zostaje negatywnie oceniony (ppkt 22).

W podpunktach 19, 21 i 22 wskazano nadto: W przypadku negatywnej oceny do wnioskodawcy przesyłana jest pisemna informacja z uzasadnieniem.

Regulamin w wykazie skrótów i pojęć specjalistycznych definiuje istotną modyfikację wniosku jako każdą modyfikację, której skutkiem jest zmiana wskaźników lub celów projektu, mogąca mieć wpływ na ocenę projektu w oparciu o kryteria wyboru projektów, zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub zmiana zakresu rzeczowego projektu. Wymagania w zakresie wskaźników projektu określa Regulamin projektu w pkt IV ppkt 4.4.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji, odwołując się do przedstawionego wyżej kryterium wyboru - Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa oraz Instrukcji wypełnienia załączników do wniosku o dofinansowanie - uznał, że skoro w niespornych okolicznościach sprawy wnioskodawca przedłożył wraz z wnioskiem list intencyjny właściciela nieruchomości wpisanej we wniosku jako lokalizacja realizacji projektu, to znaczy, że wystąpiły podstawy do wezwania do poprawienia wniosku i złożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością.

Stanowisko to na etapie postępowania kasacyjnego jest poza sporem.

Wobec podważenia przez Sąd I instancji poglądu organu, że wskazanie przez wnioskodawcę (w odpowiedzi na wezwanie) nowej nieruchomości było przejawem niezastosowania się do wezwania, co ostatecznie skutkowało negatywną oceną projektu oraz w świetle podstaw kasacyjnych zasadniczą istotą sporu jest zaś to, czy w wyniku wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, w której realizowany będzie projekt w okresie realizacji oraz trwałości projektu, możliwe było wskazanie innej nieruchomości niż określona we wniosku o finansowanie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze całokształt przytoczonych regulacji - zasadny jest wniosek, że wskazanie przez wnioskodawcę - w odpowiedzi na wystosowane do niego w okolicznościach niniejszej sprawy wezwanie - nowej (innej) nieruchomości nie stanowiło uzupełnienia zaistniałego braku wniosku i uzasadniało negatywną ocenę projektu.

Jak już zauważono, poza sporem pozostaje, że złożenie wraz z wnioskiem listu intencyjnego właściciela nieruchomości wpisanej we wniosku jako miejsce realizacji projektu nie spełniało wymogu określonego w przytoczonym załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu.

Wprawdzie w treści wezwania do uzupełnienia braku w podanym zakresie nie wskazano, na jakiej podstawie wnioskodawcę zobowiązano do dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, w której zlokalizowany będzie projekt w okresie realizacji oraz trwałości projektu, nie ulega jednak wątpliwości, że podstawy tej nie można upatrywać w art. 43 ustawy wdrożeniowej. Z treści tego przepisu wynika mianowicie jednoznacznie, że reguluje on kwestię uzupełniania jedynie braków formalnych wniosku.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że podstawy do wezwania stanowiły postanowienia Regulaminu konkursu, w szczególności zawarte w części dotyczącej Procedury oceny i wyboru projektu w przytoczonym wyżej pkt. 6.1.3. ppkt. 15.

Konsekwencją niezłożenia w zakreślonym terminie dokumentu - o którym mowa w wezwaniu - jest negatywna ocena projektu. Wynika to wprost z treści powyższego pkt 6.1.3. ppkt. 15 Regulaminu konkursu, jak i z treści wezwania skierowanego do wnioskodawcy, w którym pouczono go ponadto, że poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w piśmie (w wezwaniu).

Żadną miarą nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z treści wezwania w przedmiocie poprawy wniosku nie wynika, że wnioskodawca ma przedstawić dokument potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością wpisaną we wniosku. Oczywiste jest bowiem, że skoro wezwanie dotyczy korekty wniosku przez uzupełnienie o stosowny załącznik - a niewątpliwie elementem wniosku są jego załączniki - to znaczy, że wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością siłą rzeczy dotyczy właśnie nieruchomości wpisanej we wniosku. Ponadto w treści wezwania wskazano, że chodzi o dokument spójny z zapisami dokumentacji aplikacyjnej.

W tym stanie sprawy - zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - tylko i wyłącznie w razie uzupełnienia braku zgodnie z wezwaniem można uznać, że wnioskodawca dotrzymał terminu zakreślonego w wezwaniu.

Wobec powyższego - wbrew stanowisku Sądu I instancji - wskazanie w odpowiedzi na wezwanie nowej lokalizacji, innej niż wpisana w pierwotnym wniosku, nie można uznać za wykonanie wezwania - nawet jeśli jednocześnie przedłożono dokument potwierdzający prawo do dysponowania tą nową nieruchomością czy tym nowym lokalem.

Wprawdzie postanowienia powoływanych w sprawie regulacji Regulaminu konkursu przewidują, że wezwanie do złożenia wyjaśnień może prowadzić do konieczności skorygowania przez wnioskodawcę zapisów we wniosku. W świetle dotychczasowych uwag trzeba jednak uznać, że o konieczności skorygowania zapisów wniosku może mówić wyłącznie wówczas, jeżeli jest to następstwem uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku, zgodnie z wezwaniem. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Korekty wniosku przez złożenie stosownego załącznika - o którym mowa w wezwaniu - nie dokonano. W związku z wyjaśnieniami wnioskodawcy nie ulega przy tym wątpliwości, że korekty zapisów wniosku dokonano z uwagi na brak możliwości wykonania wezwania, co dodatkowo potwierdza, że w dacie składania wniosku wnioskodawca nie miał zapewnionego prawa dysponowania nieruchomością, na której projekt miał być realizowany.

Istotnie, w przypadku złożenia przez wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku w wyznaczonym terminie projekt podlega ocenie pod kątem spełnienia kryteriów m.in. technicznych (pkt 6.1.3. pkt 20 Regulaminu konkursu). Jednakże wprowadzenie dodatkowych, nieuzasadnionych zmian lub zmian prowadzących do istotnej modyfikacji wniosku skutkuje negatywną oceną projektu (pkt 6.1.3. ppkt 21).

Wobec tego nie można przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy (w sytuacji gdy nie uzupełniono braku zgodnie z wezwaniem) rzeczą organu było zbadanie, czy zmiany wprowadzone przez wnioskodawcę były uzasadnione lub doprowadziły do istotnej modyfikacji wniosku, czy kwestia zmiany lokalizacji inwestycji miała wpływ na charakter projektu i jego cele, z uwzględnieniem kwestii trwałości operacji wynikającej z art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013.

Podkreślić raz jeszcze wypada, że ocena, czy korekta wniosku - w wyniku wezwania do uzupełnienia jego braków - jest uzasadniona lub korekta ta nie stanowi istotnej jego modyfikacji jak i czy w wyniku tej korekty kryterium jest spełnione, może mieć miejsce tylko i wyłącznie wówczas, gdy korekta ta jest wynikiem/następstwem wykonania wezwania, tzn. po uzupełnieniu wniosku zgodnie z wezwaniem.

Zgodzić należy się zatem z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że wezwanie - w ramach poprawy wniosku - do dostarczenia "dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, w której będzie lokalizowany projekt w okresie realizacji oraz trwałości projektu" mogło dotyczyć nieruchomości innej niż nieruchomość określona we wniosku o dofinansowanie. W konsekwencji usprawiedliwiony jest też zarzut kasacyjny, że Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł, że istota dokonywania poprawek sprowadza się wyłącznie do eliminacji stwierdzonych braków i błędów lub złożenia wyjaśnień, które są niezbędne dla oceny, czy projekt spełnia określone kryteria. Tego typu korektą – w odpowiedzi na dokonane wezwanie - nie jest zmiana wniosku w zakresie miejsca realizacji inwestycji. Zmiana lokalizacji projektu z tego powodu, że strona nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością (lokalem) pierwotnie wpisaną we wniosku przez czas realizacji i trwałości projektu, nie mieści się bowiem w pojęciu "poprawy wniosku" zgodnie z wezwaniem do przedłożenia tego rodzaju dokumentu.

Niewykonanie wezwania do złożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością wpisaną we wniosku świadczy zaś o tym, że wnioskodawca - nie dysponując na dzień składania wniosku miejscem wskazanym jako lokalizacja projektu w dniu aplikowania - nie spełniał merytorycznego-technicznego kryterium trwałości.

Dopuszczalność korekty wniosku przez zmianę miejsca lokalizacji projektu w sytuacji, gdy na dzień składania wniosku wnioskodawca nie spełniał kryterium trwałości, prowadziłaby do nierównego traktowania wnioskodawców.

Tymczasem w myśl przytoczonego wyżej pkt 6.1.3. ppkt. 15 i 16 Regulaminu konkursu jednoznaczne jest, że wezwanie nie może prowadzić do konieczności korekt zapisów we wniosku, a poprawianie/korygowanie wniosków o dofinansowanie/złożenie dodatkowych wyjaśnień powinno gwarantować zachowanie zasady równego traktowania wnioskodawców.

W tym stanie rzeczy podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy - w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. - jest dostatecznie wyjaśniona. Niesporne są bowiem okoliczności faktyczne co do treści wniosku z załącznikami, jego braków, treści wezwania skierowanego do wnioskodawcy jak i sposobu "wykonania" tego wezwania. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie skargi.

Mając na względzie poczynione już rozważania dotyczące regulacji odnośnie do możliwości i zasad jednokrotnej poprawy wniosku co do kryterium - Zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie można się bowiem zgodzić ze stroną skarżącą, że - wobec nieuzupełnienia braku stosownego załącznika zgodnie z wezwaniem - LAWP niezasadnie odstąpiła od oceny projektu na podstawie skorygowanego wniosku. Tym samym ocenie nie podlegało, czy w świetle skorygowanego wniosku projekt gwarantował trwałość w rozumieniu art. 71 rozporządzenia nr 1303/2013. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez wprowadzenie na etapie rozpoznawania środka odwoławczego zasad, których nie ustanowiono i nie opublikowano w Regulaminie konkursu.

Art. 4 w ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi jedynie, że za koordynację realizacji programów operacyjnych odpowiada minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy i przedstawiony w poczynionych już rozważaniach sposób rozumienia stosowanych w sprawie regulacji Regulaminu konkursu i jego załączników nie można twierdzić, że na etapie rozpoznawania środka odwoławczego wprowadzono zasady, których nie ustanowiono i nie opublikowano w Regulaminie konkursu.

Jak już wyjaśniano, konsekwencją nieuzupełnienia braku wniosku, mimo wezwania i w zgodzie z tym wezwaniem, jest negatywna ocena projektu. Dopuszczenie zaś korekty wniosku przez zmianę miejsca lokalizacji projektu - w sytuacji gdy na dzień składania wniosku wnioskodawca nie spełniał kryterium trwałości - prowadziłoby do nierównego traktowania wnioskodawców.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 480 zł stanowiące wynagrodzenie pełnomocnika).