Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1308/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji przyjął, że nałożenie kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą i umieszczenie na dachu pojazdu baneru z napisem "T.", a na czołach baneru reklamowego napisu "W. [...]", zamontowanie urządzenia pomiarowego-liczącego "E. T. f.", umieszczenie na boku pojazdu numeru telefonu przedsiębiorcy (W. [...]) było uzasadnione. Wymierzona kara wynika z naruszonych przepisów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/, c/ ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym a także art. 56 pkt 1, art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy.
Powyższe wynika z następującego stanu faktycznego sprawy.
W dniu 2 października 2009 r. przy ul. E. P. w W. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Seat o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez Z. H., który okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] dla [...] s.c. A. W., A. W. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W toku kontroli stwierdzono powyższe naruszenia zakazów. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Kierowca zeznał, że posiada umowę o współpracy z firmą W. [...]-S. s.c. A. W., A. W., a jego działalność polega na świadczeniu usług przewozu osób na rzecz ww. firmy. Podał przy tym, że zlecenia przewozu osób dostaje z centrali firmy W.-S., osobom przewożonym wystawia paragony fiskalne z urządzenia pomiarowo-liczącego E.-T. zarejestrowanego na firmę W., a na obu bokach samochodu jest logo firmy "W. [...]". Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół i dokumentacja zdjęciowa.
Do akt dołączono kserokopie okazanych dokumentów a w dniu kontroli wykonano rozmowę telefoniczną, dzwoniąc na podany na pojeździe numer telefonu. Zgłosiła się firma W., świadcząca usługi przewozu osób i sporządzono na tę okoliczność notatkę służbową.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu w zakresie błędnego utożsamiania taksometru z drogomierzem. Przyjął, że w pojeździe zamontowane było urządzenie pomiarowe, które automatyczne naliczało opłaty za przejazd. Baner reklamowy z napisami znajdował się na dachu pojazdu i został zakwalifikowany jako urządzenie techniczne zamontowane sprzecznie z art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy. Nie dostrzegł też Sąd naruszenia art. 7, 24 § 1 pkt 4, 77 § 1 k.p.a., jak też art. 75 omawianej ustawy o transporcie drogowym czy też art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej A. W., A. W. zaskarżyli w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucili błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11, art. 18 ust. 5 lit. a/, b/, c/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Naruszenie zaś przepisów postępowania w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 § 2, art. 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 77 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.).
W uzasadnieniu podali, że przyjęcie wykonywania okazjonalnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą nie jest uzasadnione. Okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Podobnie jak zamontowanie taksometru, a nie drogomierza. Definicja tego urządzenia, jak też uznanie używania nie wskazują na spełnienie przesłanki z art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy. Powyższy przepis obejmuje równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe. Nie jest prawdą, że na pojeździe umieszczono oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy czy też urządzenie nazwane lampą lub innym urządzeniem technicznym.
W ocenie skarżących, na pojeździe umieszczono plastikową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń. Nie jest prawdą, że w dniu kontroli przewożona była osoba. Nie wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Potwierdzeniem tej okoliczności jest brak przesłuchania w charakterze świadka pasażera, a więc osoby, która miała być przewożona kontrolowanym pojazdem. Brak rozróżnienia między urządzeniem taksometru a drogomierzem – dalmierzem istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Uchybienia powyższe wynikają z naruszenia przepisów postępowania, skoro zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Wymieniona puszka nie jest lampą ani innym urządzeniem technicznym, skoro nie została podłączona do wewnętrznej instancji elektrycznej. Brak zabezpieczenia dokumentacji technicznej i dokumentacji instalacji elektrycznej, czynią postępowanie administracyjne wadliwym. Podniesione zarzuty są uzasadnione i złożenie skargi kasacyjnej było konieczne.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach powołanych podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy autor skargi kasacyjnej powołał art. 3 § 2 i art. 141 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się powyższego zarzutu art. 3 § 2 należy w pierwszej kolejności wskazać art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 powyższej ustawy określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Zarzut zatem naruszenia tego przepisu nie może być uznany za uzasadniony.
Zarzucając naruszenie art. 141 powyższej ustawy kasator nie wskazał, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji, Oznacza to, że takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia, musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji sformułowanych zarzutów przez kasatora i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 ustawy, w tym także odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą nałożonych kar pieniężnych.
Jako kolejne naruszone przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 cytowanej wyżej ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez organ wymogom określonym w wymienionych przepisach.
Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora, naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnym przyjęciu wykonywania okazjonalnego przewozu osób, podczas gdy przewóz jakiejkolwiek osoby w dniu kontroli nie wynika z materiału dowodowego, brak jest przy tym przesłuchania w charakterze świadka pasażera, błędne przyjęcie zamontowanego taksometru, jak też umieszczenie napisów będących oznaczeniem nazwy, adresu lub telefonu, a także zaliczenie plastikowej puszki na pojeździe niemającej cech lampy lub innego urządzenia technicznego.
Wbrew wywodom kasatora, Sądowi I instancji nie można jednak zarzucić braku prawidłowych ustaleń i oceny w tym zakresie. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli, zdjęcia a także z zeznań samego kierowcy kontrolowanego pojazdu. Urządzenie to służy do rozliczeń zarówno w stosunkach między przewoźnikiem a pasażerem, jak i pomiędzy kierowcą a skarżącą. Umieszczenie takiego urządzenia w pojeździe wykonującym przewozy okazjonalne osób zakazuje art. 18 ust. 5 lit. a/ powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym. Słusznie Sąd I instancji przyjął, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy w sprawie, że zamontowane urządzenie było taksometrem, a nie dalmierzem, jak starano się wywieść w zarzucie.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenie dotyczące umieszczenia na dachu pojazdu banera reklamowego z napisami "W. [...]" a na bokach pojazdu numeru telefonu. Oznacza to, że urządzenia te, jako techniczne, są zakazane do umieszczania na wymienionych częściach samochodu. Wprowadzenie zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu baner z napisem naruszał zakaz ustanowiony w wyżej wymienionym przepisie.
Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do kontrolnego pasażera. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów, czego wyrazem może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w trakcie omawianej kontroli.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie podkreślić, że wszystkie z nich wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit. a/, b/, c/ ustawy o transporcie drogowym. Zawarta w art. 4 pkt 11 enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy, licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 11 ustawy nie są usprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 a/, b/, c/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.