Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 8 listopada 2011 r. oddalił skargę A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że w dniu [...] września 2010 r. skarżący A. P., działając jako rolnik wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. odmówił przyznania stronie renty strukturalnej ze względu na brak środków finansowych mieszczących się w limicie wojewódzkim, mimo że skarżący spełnił warunki do przyznania renty strukturalnej. Od tej decyzji A. P. złożył odwołanie.
W wyniku rozpoznania odwołania strony Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Organ wydając rozstrzygnięcie powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm. – dalej: ustawa o wspieraniu), § 19 i § 19a rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 750 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.) oraz § 10a rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 388 ze zm.).
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że dla uzyskania renty strukturalnej koniecznym jest spełnienie przesłanek wskazanych w przepisach prawa, a w szczególności w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy podkreślając, że skarżący co prawda spełniał warunki konieczne do przyznania renty strukturalnej, jednocześnie wskazał, że z uwagi na limity środków finansowych przeznaczonych na program rent strukturalnych, środków tych wystarczyło dla 239 rolników o najwyższej liczbie punktów. Odmówiono zaś pomocy finansowej skarżącemu, który otrzymał 5 pkt i znalazł się na ostatnim tj. 468 miejscu listy (§ 19 ust. 5-8 i § 19a ust. 1-6 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r.).
Decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Sąd oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Uznał, iż poza sporem pozostawało, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. sporządził listę zawierającą 468 rolników z województwa [...]. Wszyscy ci rolnicy spełniali kryteria do otrzymania renty strukturalnej. Jednak z powodu ograniczeń finansowych pomoc mogła zostać przyznana jedynie 239 beneficjentom z woj. [...]. A. P. został zakwalifikowany na pozycji ostatniej tj. poz. nr 468 z liczbą punktów – 5. Natomiast ostatni rolnik zakwalifikowany do otrzymania pozytywnej decyzji o przyznaniu renty strukturalnej sklasyfikowany na pozycji nr 239 otrzymał 44,57 pkt. Sąd powołał się na przepisy § 19 ust. 5 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., które stwierdzają, że w przypadku pozytywnej weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej, dla wniosku określa się sumę środków, jakie maksymalnie miałyby być wypłacone danemu wnioskodawcy przez 52 miesiące, oraz przyznaje się dla każdego z wniosków punkty na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu.
Sąd wskazał także na art. 19a ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. zgodnie z którym kierownik biura powiatowego Agencji, przekazuje właściwemu dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji informację o wnioskach, która zawiera imiona i nazwiska wnioskodawców, liczbę punktów przyznanych poszczególnym wnioskom, zapotrzebowanie na środki wynikające z każdego z wniosków, powierzchnię użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz powierzchnię użytków rolnych wchodzących w skład tworzonego gospodarstwa rolnego osoby przejmującej. Następnie dyrektor oddziału regionalnego Agencji dokonuje określenia, które spośród tych wniosków mieszczą się w odpowiednim limicie środków w danym województwie.
Ponadto sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 10a ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r. wnioskodawcom, których wnioski o przyznanie pomocy finansowej złożone w ramach działania: renty strukturalne, zawierają takie zapotrzebowanie na środki, którego część stanowiąca sumę środków, jakie maksymalnie miałyby być wypłacone danemu wnioskodawcy przez okres 52 miesięcy, przekracza określoną w rozporządzeniu wysokość odpowiedniego limitu środków, odmawia się przyznania pomocy finansowej.
W dniu [...] stycznia 2012 r. A. P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 i art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.), polegające na zastosowaniu błędnej wykładni przepisów ustawowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że celem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winno być wyrównywanie szans rolników. Jednak pierwszeństwo zostało przyznane rolnikom, którzy otrzymali punkty za dodatkowe kryteria np. za powierzchnię posiadanych przez nich użytków rolnych. Dyskryminuje to małe gospodarstwa rolne, które najbardziej potrzebują dodatkowych środków na rozwój.
Ponadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r. są niezgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3, poz. 36).
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną powołał się na pierwszą z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", by w zakończeniu punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej wskazać, że zarzuca naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego "polegające na zastosowaniu błędnej wykładni przepisów ustawowych".
Należy wskazać, że "pod pojęciem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa". Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyraża się natomiast "pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji" (Hanna Knysiak–Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sadowo- administracyjnym, LexisNexis, Wydanie 2, s. 224-225). W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować" (wyrok NSA z 14 października 2005 r. I FSK 107/05, Lex nr 187825).
Innymi słowy konieczne jest zarówno wskazanie przepisu zastosowanego w sprawie, z wyjaśnieniem dlaczego jego zastosowanie było niewłaściwe, jak i wskazanie przepisu, który powinien być w sprawie prawidłowo zastosowany. Z kolei w przypadku zarzutu dotyczącego błędnej wykładni na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania przepisu prawa materialnego, który został naruszony, na czym polegała jego błędna wykładnia i jaka wykładnia powinna być właściwa.
Tych warunków skarga kasacyjna nie spełnia.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem jej autora, kryteria wprowadzone przez rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. są krzywdzące dla rolników posiadających mniejsze gospodarstwa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie powinien dać prymat przepisom ustawowym i uznać, że skarżącemu przysługuje prawo do renty, czego nie uczynił. Kasator nie wskazuje jednak jaki to przepis ustawowy przyznaje skarżącemu uprawnienie do renty strukturalnej. Należy zauważyć, że powołany w petitum skargi kasacyjnej art. 10 ust. 2 ustawy o wspieraniu wskazujący, że Agencja podaje do publicznej wiadomości wykaz podmiotów, o których mowa w ust. 1 pkt. 1, które otrzymały pomoc, został uchylony z dniem 18 grudnia 2008 r., zatem nie obowiązywał w chwili wydawania rozstrzygnięć przez organy administracji.
Z kolei cytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy także nie określa warunków dla otrzymania renty strukturalnej odwołując się do przepisów o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy tzn. przepisów unijnych regulujących przyznawanie pomocy na poszczególne działania, z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz przepisów wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. Zdaniem skarżącego przepisy tego rozporządzenia są niezgodne z art. 2 i 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść skutku. Jakkolwiek stosownie do treści art. 178 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, co oznacza, że w razie sprzeczności aktu podustawowego z ustawą sąd może odmówić jego stosowania, to dla skutecznego wniesienia zarzutu kasacyjnego należało wskazać przepisy niezgodne z Konstytucją, które Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował.
Należy przypomnieć, że sądy administracyjne nie dokonują abstrakcyjnej kontroli zgodności norm prawnych z Konstytucją, co jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego, lecz oceniają zgodność tych norm w konkretnej sprawie, jeśli jest to niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną nie spełnił warunku sprecyzowania naruszonych przez WSA, niezgodnych z Konstytucją przepisów, wskazując cały akt prawny, który zawiera normy o różnym charakterze, w tym zawierające takie warunki dla otrzymania renty strukturalnej, których skarżący nigdy nie kwestionował.
Na marginesie należy też wskazać, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. (sygn. akt Tw 17/11) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Zawodowego Rolników [...] o zbadanie zgodności rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., z art. 32 ust. 1 art. 92 Konstytucji RP, o którym to wniosku kasator wspomniał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.