Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 328/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
R. S. (dalej: skarżący) wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, o charakterze de minimis w rolnictwie jako rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. W treści wniosku wymienił 10 działek rolnych na których, zgodnie z oświadczeniem, prowadził uprawy obejmujące owocujące sady jabłoniowe, o łącznej pow. 11,90 ha.
W trakcie prowadzonego postępowania organ uzyskał informację od A. sp. z o.o. w K., realizującej funkcję jednostki certyfikującej ekologicznej produkcji rolnej, że u R. S., R. S., D. S. drzewka jabłoni nie owocowały w 2014 r. Jednocześnie podmiot ten poinformował, że w związku z rozbieżnościami pomiędzy wykazem producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2014 a danymi zawartymi w protokole kontroli na miejscu za rok 2014,, potwierdza dane przekazane Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] października 2014 r.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Stwierdził, że zgodnie z § 14 e ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121 ze zm.; dalej rozporządzenie z 2009 r.) pomoc ta przysługuje jedynie do upraw już owocujących. Uprawy skarżącego, w postaci sadów jabłoniowych, nie owocowały, skarżący zaś nie figurował w wykazie producentów spełniających wymagania produkcji ekologicznej, co dodatkowo potwierdza informacja jednostki certyfikującej.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W ocenie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie organ I instancji nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej i w należyty sposób wyjaśnił sprawę. Zwrócił też uwagę, że skarżący, kwestionując poczynione przez ten organ ustalenia, nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających, że uprawiane przez niego sady rzeczywiście owocowały.
WSA w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wsparcia było ustalenie, że jego sady nie owocowały w 2014 r. Rozstrzygające sprawę organy obu instancji poczyniły ustalenia w tym przedmiocie na podstawie informacji uzyskanych od jednostki certyfikującej, która w ramach kontroli rolnictwa ekologicznego sporządza wykaz producentów spełniających wymagania tego rodzaju rolnictwa i ich produktów, przekazywany następnie Prezesowi ARiMR. Sporządzany w ten sposób wykaz, z mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 ze zm.; dale u.r.e.), stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
WSA wskazał, że niezależnie od powyższego jednostka certyfikująca, odnosząc się do wniosku organu I instancji o wyjaśnienie rozbieżności w tym zakresie, poinformowała, że uprawy sadownicze skarżącego nie owocowały w 2014 r.
W związku z tym Sąd uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów, zwłaszcza że skarżący nie wskazał na okoliczności, mogące podważyć wiarygodność dokumentu urzędowego, w postaci wykazu producentów, jak również faktów świadczących o tym, że jego sady faktycznie owocowały.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, podkreślającego, że w jego sadach owocowało co najmniej jedno drzewo, Sąd wskazał, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia kryteriów do uzyskania wsparcia, na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009 r. Sąd uznał, że jeżeli więc faktycznie w sadzie skarżącego owocowały nawet pojedyncze drzewa, to miało to charakter incydentalny, z tego więc względu nie może to wpłynąć na zmianę oceny czasokresu plonowania upraw.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że nieprzyznanie mu pomocy godzi w zasady uczciwej konkurencji, stanowiąc jednocześnie o jego dyskryminacji na tle politycznym, Sąd uznał, że w znacznej części opierają się one na pozaprawnej argumentacji, będącej wyrazem subiektywnych przekonań skarżącego, oderwanych od okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza jej ram prawnych. Z tego też względu Sąd nie mógł przedmiotowych stwierdzeń czynić przedmiotem rozważań w ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jeżeli chodzi natomiast o podnoszone przez skarżącego naruszenie zasady konkurencji, to Sąd stwierdził, że rozpatrując wniosek o przyznanie wsparcia do ekologicznej produkcji sadowniczej, właściwe w tej sprawie organy nie są zobligowane do oceny zasadności wniosku z uwzględnieniem tego rodzaju kryterium. Tym bardziej więc Sąd rozpatrując skargę na tego typu rozstrzygnięcie nie jest władny do przeprowadzania kontroli wydanego rozstrzygnięcia pod tym kątem.
Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., i wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie podjęły też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczyniły na jego podstawie właściwe ustalenia. Z tego też względu WSA uznał, że nie było podstaw do kwestionowania stanu faktycznego, przyjętego przez organy za podstawę swoich rozstrzygnięć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi R. S. na decyzję Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, w sytuacji w której w/w decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w tym zasady rzetelności postępowania oraz w sprzeczności z zasadami konkurencyjności;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów polegające na naruszeniu § 14 e ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ I i II instancji wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzył w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego, pomimo faktu, iż kontrola dokonywana była na wiosnę, zaś zbiór owoców przypadał na okres jesienny, wobec czego podejmowane czynności budziły zastrzeżenia, nie były rzetelne i przeprowadzone w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Pismem z [...] września 2015 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Dodać należy, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a,), to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej jako podstawę sformułowanych dwóch zarzutów wskazuje obie formy naruszeń określonych w art. 174 p.p.s.a. O ile jednak nie ulega wątpliwości, że pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszeń przepisów postępowania, ponieważ powiązano w nim art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, to lektura drugiego punktu petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzucono naruszenie § 14e ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu", że organ I i II instancji wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, uprawnia do przyjęcia, że jest to również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Tym samym przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sad Administracyjny uznaje zarzut naruszenia § 14e ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w wyroku Sądu I instancji, że organy prowadziły postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny na podstawie informacji uzyskanych od jednostki certyfikującej. Jednostka taka jest powołana do sporządzania wykazu producentów rolnictwa ekologicznego w zakresie spełniania przez przedsiębiorców rolnych wymogów rolnictwa ekologicznego, a następnie przekazania wykazu Prezesowi ARiMR. Dokument ten jest dokumentem urzędowym, a zgodnie z 76 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (§ 1). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie przyznanych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (§ 2).
Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu, uregulowania zawarte w § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Takiego skutecznego przeciwdowodu skarżący nie przeprowadził.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zostało udowodnione, iż skarżący nie posiadał w 2014 r. owocujących sadów.. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 77 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ organ oparł rozstrzygnięcie na prawidłowo i rzetelnie ustalonym stanie faktycznym. Wobec tego Sąd zasadnie przyjął, że organy prawidłowo odmówiły udzielenia pomocy finansowej na podstawie § 14 e ust. 4 rozporządzenia z 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy bez znaczenia jest, czy pojedyncze drzewa owocowały, skoro zostało w sposób jednoznaczny ustalone w toku postępowania administracyjnego, że pożytków uzyskanych przez skarżącego nie można uznać za produkcję towarową. Z § 14e rozporządzenia wynika, że tylko produkcja spełniająca zaś takie kryterium mogła być objęta pomocą de minimis w 2014r.
W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.. Należy bowiem wyjaśnić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuł 145 p.p.s.a, jak również art. 151 p.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe, dlatego podnosząc naruszenie któregoś z nich, należy powiązać go z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Takie zarzuty sformułowane nie zostały, wobec tego zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że nieprzyznanie mu pomocy godzi w zasady uczciwej konkurencji, stanowiąc jednocześnie o jego dyskryminacji na tle politycznym. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, zarzuty te opierają się na pozaprawnej argumentacji, będącej wyrazem subiektywnych przekonań skarżącego, oderwanych od okoliczności sprawy, a zwłaszcza jej ram prawnych. Zatem twierdzenia te nie mogą być przedmiotem rozważań w ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rację ma także Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady uczciwej konkurencji, że rozpatrując wniosek o przyznanie wsparcia do ekologicznej produkcji sadowniczej, właściwe organy nie mogą oceniać zasadności wniosku z uwzględnieniem ww. kryterium. Tym bardziej więc WSA nie jest władny do przeprowadzenia kontroli wydanego rozstrzygnięcia pod tym kątem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.