Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z wnioskiem o przyznanie mu pomocy finansowej, o charakterze de minimis, w rolnictwie, jako rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. W treści wniosku wymienił 7 działek rolnych, na których, zgodnie z oświadczeniem, prowadził uprawy obejmujące owocujące sady jabłoniowe, o łącznej pow. 4,94 ha.
Z informacji uzyskanych przez organ od jednostki certyfikującej, firmy B. M. sp. z o.o., wynikało, że u producentów rolnych R. S., R. S. i D. S. drzewka jabłoni nie owocowały w 2014 r.
Okoliczności te stały się podstawą decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2014 r., którą odmówił on przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Organ stwierdził, że zgodnie z § 14 e ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22, poz. 121, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2009 r.) pomoc ta przysługuje jedynie do upraw już owocujących. Uprawy skarżącego, w postaci sadów jabłoniowych, nie owocowały zaś sam skarżący nie figurował w wykazie producentów spełniających wymagania produkcji ekologicznej, co potwierdziła informacja jednostki certyfikującej.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rz. objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając że została ona w prawidłowy sposób uzasadniona i oparta na właściwych podstawach prawnych. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej i w należyty sposób wyjaśnił sprawę. Skarżący zaś, kwestionując poczynione ustalenia, nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających, że uprawiane przez niego sady rzeczywiście owocowały.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wsparcia było ustalenie, że jego sady nie owocowały w 2014 r. W ocenie Sądu organy obu instancji poczyniły ustalenia w tym przedmiocie na podstawie informacji uzyskanych od jednostki certyfikującej, która w ramach kontroli rolnictwa ekologicznego sporządza wykaz producentów spełniających wymagania tego rodzaju rolnictwa i ich produktów, przekazywany następnie Prezesowi ARiMR. Sąd podkreślił, że sporządzany w ten sposób wykaz, z mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, ze zm., dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym), stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
Wobec okoliczności poinformowania organu przez jednostkę certyfikującą, że uprawy sadownicze skarżącego nie owocowały w 2014 r., brak było, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów, szczególnie że skarżący nie wskazał na okoliczności mogące podważyć wiarygodność dokumentu urzędowego w postaci wykazu producentów, jak również faktów świadczących o tym, że jego sady faktycznie owocowały.
W tym zakresie Sąd zauważył, że skarżący w odwołaniu i skardze wskazując, iż jego sady owocowały, sam przyznał, że uzyskiwanych w ten sposób pożytków nie można było traktować jako produkcji towarowej, a tylko taka spełnia wymogi konieczne do uzyskania wsparcia, na podstawie § 14 e rozporządzenia z 2009 r.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że w jego sadach owocowało co najmniej jedno drzewo, Sąd uznał, że okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę spełnienia kryteriów do uzyskania wsparcia, albowiem produkcja rolna, która jest tego typu wsparciem objęta, prowadzona jest na ściśle określonych warunkach i należy ją traktować jako szczegółowo uregulowane przedsięwzięcie, dla którego owocowanie pojedynczych drzew, w ramach upraw sadowniczych, niewynikające z planu produkcji, pozostaje okolicznością prawnie nieistotną. Zdaniem Sądu, jeśli faktycznie w sadzie skarżącego owocowały nawet pojedyncze drzewa, to miało to charakter incydentalny, co w konsekwencji nie mogło wpłynąć na zmianę oceny czasokresu plonowania upraw.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
R. S. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie jego skargi na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r., w sytuacji w której ww. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w tym zasady rzetelności postępowania oraz sprzeczności z zasadami konkurencyjności;
- 2. naruszenie prawa materialnego, § 14e ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że organ I i II instancji wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzyły w sposób w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego, pomimo faktu, że kontrola dokonana była na wiosnę zaś zbiór owoców przypadał na okres jesienny wobec czego podejmowane czynności budziły zastrzeżenia, nie były rzetelne i przeprowadzone w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rz. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie jednak sposób sformułowania zarzutów, wskazanych szczegółowo wyżej, gdzie kasator łącznie zarzuca naruszenia przepisów procesowych i materialnych, powoduje konieczność odniesienia się do nich jednocześnie. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy administracji wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, pomimo że kontrola dokonywana była na wiosnę, zaś zbiór owoców przypadał na okres jesienny. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów tych nie podziela.
Należy podkreślić, iż Sąd I instancji, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającego wydanie decyzji I i II instancji postępowania administracyjnego w tej sprawie zasadnie uznał, że organy oparły się na dokumencie urzędowym, którym jest wykaz producentów rolnych oraz informacji uzyskanych od jednostki certyfikującej, która w ramach kontroli rolnictwa ekologicznego sporządza wykaz producentów spełniających wymagania tego rodzaju rolnictwa i ich produktów, przekazywany następnie Prezesowi ARiMR. Niewątpliwie sporządzony w ten sposób wykaz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.), ale jak słusznie uznał Sąd I instancji w analizowanej sprawie strona skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności, które podważałyby ustalenia organu, w szczególności nie doszło do obalenia domniemania prawdziwości dokumentu na podstawie dołączonej do skargi dokumentacji fotograficznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 14 e ust. 4 rozporządzenia z 2009 r. należy zauważyć, że przepis ten stanowi, iż w 2014 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 pkt 5, rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. Jak wynika z tej regulacji, pomoc, o której ona traktuje, przysługuje producentowi rolnemu, prowadzącemu uprawy cebuli, kapusty lub jabłek, tak więc przyjąć należy, że prawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot prowadzący faktycznie gospodarstwo towarowe we wskazanych rodzajach upraw. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji: "Taką interpretację § 14 e ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. potwierdza § 14 e ust. 4 tego aktu, określający sposoby obliczania przysługującej rolnikowi pomocy. Zgodnie z jego brzmieniem wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika we wniosku powierzchni prowadzonych w 2014 r. upraw cebuli lub kapusty lub powierzchni owocujących w 2014 r. sadów jabłoniowych oraz stawki pomocy na 1 ha powierzchni określonej w ust.
3. Tak więc, skoro w tym przepisie jest mowa o owocujących sadach, to przyjąć należy, że pomoc dla producenta prowadzącego gospodarstwo sadownicze, na podstawie rozporządzenia z 2009 r., stanowi rodzaj wsparcia dla rolnika posiadającego owocujący sad. Pod pojęciem sadu owocującego należy rozumieć zaś uprawę towarową, przynosząca właściwe dla niej pożytki, będące zaplanowanym i oczekiwanym efektem realizowanej w tym zakresie działalności. W okolicznościach niniejszej sprawy przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wsparcia było ustalenie, że jego sady nie owocowały w 2014 r." (s. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Wskazać za Sądem I instancji należy, iż: "w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w treści skargi na decyzję organu odwoławczego skarżący wprawdzie stwierdził, że jego sady owocowały, ale sam przyznał, zwłaszcza w treści skargi, że uzyskiwanych w ten sposób pożytków nie można traktować jako produkcji towarowej, a tylko taka spełnia wymogi konieczne do uzyskania wsparcia, na podstawie § 14 e rozporządzenia z 2009 r. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, podkreślającego, że w jego sadach owocowało co najmniej jedno drzewo, nadmienić należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia kryteriów do uzyskania wsparcia, na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009 r. Produkcja rolna, która jest tego typu wsparciem objęta, prowadzona jest na ściśle określonych warunkach, co do jej form, zakresu i sposobu realizacji, tak więc należy ją traktować jako szczegółowo uregulowane przedsięwzięcie, dla którego owocowanie pojedynczych drzew, w ramach upraw sadowniczych, niewynikające z planu produkcji, pozostaje okolicznością prawnie nieistotną. Jeżeli więc faktycznie w sadzie skarżącego owocowały nawet pojedyncze drzewa, to miało to charakter incydentalny, z tego więc względu nie może to wpłynąć na zmianę oceny czasokresu plonowania upraw." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
W skardze kasacyjnej skarżący podniósł, że nieprzyznanie mu pomocy godzi w zasady uczciwej konkurencji, stanowiąc jednocześnie o jego dyskryminacji na tle politycznym. Wyraził też zapatrywanie, że inni rolnicy, w podobnej do niego sytuacji prawnej i faktycznej, otrzymali dofinansowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, w znacznej części zarzuty te opierają się na pozaprawnej argumentacji, będącej wyrazem subiektywnych przekonań skarżącego, oderwanych od okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza jej ram prawnych. Zatem stwierdzenia te nie mogą być przedmiotem rozważań w ramach sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rację ma także Sąd I instancji, odnosząc się do zrzutu naruszenia zasady uczciwej konkurencji, iż rozpatrując wniosek o przyznanie wsparcia do ekologicznej produkcji sadowniczej, właściwe w tej sprawie organy nie są zobligowane do oceny zasadności wniosku z uwzględnieniem tego rodzaju kryterium. Tym bardziej więc Sąd rozpatrując skargę na tego typu rozstrzygnięcie nie jest władny do przeprowadzania kontroli wydanego rozstrzygnięcia pod tym kątem.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, które zostały zinterpretowane i zastosowane przez Sad I instancji prawidłowo.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.