Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że P.G. (skarżący), w dniu 16 kwietnia 2007 r. złożył w P. Oddziale Regionalnym w R. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu - remontu stodoły, obory i płyty gnojowej, budowę zbiornika na gnojówkę oraz ogrodzenia pastwiska oraz zakup maszyn rolniczych i sprzętu do gospodarstwa - w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że dla Działania 1.1. dla województwa p. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił pulę środków w wysokości 6.427.815 zł. Wnioski złożone w terminie zostały poddane losowaniu, z uwzględnieniem pierwszeństwa wniosków, które od początku były kompletne i poprawne.
Organ wyjaśnił, że na etapie, podczas którego przeprowadzana jest weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosków, stwierdzono, że grunty wskazane we wniosku skarżącego występują również we wnioskach innych osób korzystających z programów pomocowych. Wobec tego organ wyznaczył rozprawy administracyjne (5 grudnia 2007 r. i 15 stycznia 2008 r.) mające na celu ustalić faktycznego użytkownika działek wskazanych we wniosku, co do których to okoliczności - jak wynika z notatki służbowej z dnia 21 czerwca 2007 r. - powziął wątpliwość. Ustalono, że ostatnie dokumenty dotyczące sprawy zostały dostarczone przez skarżącego w dniu 10 grudnia 2007 r.
Prezes ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy podając, że zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie naboru wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych Oddziałach Regionalnych ARiMR. W przypadku, gdy wniosek będzie wymagał dokonania poprawek lub uzupełnień, ARiMR poinformuje o tym wnioskodawcę, a kolejność zostanie zmieniona, zgodnie z datą dostarczenia ostatniej poprawki lub uzupełnienia, uwzględniając pierwszeństwo wniosków, które od początku były poprawne i kompletne". Zgodnie z zasadami Programu, środki finansowe przyznawane są dla wniosków, które w pierwszej kolejności uzyskały status kompletności i poprawności, a wnioski przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków. W P. Oddziale Regionalnym zostało złożonych ogółem 434 wniosków, z tego zakwalifikowano do losowania wnioski spełniające kryteria wynikające z ogłoszenia, które odbyło się 23 maja 2007 r. Wniosek skarżącego został wylosowany w poz.
- 66. Wnioski, które zweryfikowano pozytywnie przed wnioskiem skarżącego wyczerpały limit środków dla województwa p., wobec czego dalsze rozpatrywanie wniosku stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę P.G. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że generalnymi zasadami postępowania przed organami ARiMR są zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), która weszła w życie 27 lutego 2007 r. oraz ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2007 r. wprowadziły pewne zmiany w zakresie reguł postępowania, sformułowane w kodeksie postępowania administracyjnego.
WSA w W. stwierdził, że organy obu instancji w rażący sposób naruszyły sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pozyskiwania zaufania obywatela w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący bowiem nie był informowany ani wzywany do złożenia wyjaśnień w sprawie. Otrzymał jedynie postanowienia z dnia 1 czerwca 2007 r., 23 lipca 2007 r. i 24 września 2007 r., w których organ informował go o wyznaczeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy, bez wskazania przyczyn przedłużającego się postępowania. Otrzymał dopiero wezwanie na rozprawę administracyjną, wyznaczoną na dzień 13 listopada 2007 r. Ostatnia rozprawa została przeprowadzona w dniu 15 stycznia 2008 r., jednakże postępowanie administracyjne zostało umorzone ze względu na wyczerpanie się środków z puli przeznaczonej na program pomocowy.
W ocenie Sądu, w przypadku gdy wniosek wymagał poprawek lub uzupełnień organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie organ nie informował skarżącego o konieczności złożenia takich wyjaśnień lub uzupełnień. Takie postępowanie organu zamknęło skarżącemu możliwość jak najszybszego wyjaśnienia wątpliwości odnośnie poprawności jego wniosku oraz w efekcie uniemożliwiło weryfikację jego wniosku przed wyczerpaniem środków przyznanych dla województwa p. Zdaniem Sądu, możliwe było uzupełnienie wniosku skarżącego przed wyczerpaniem środków finansowych przeznaczonych na finansowanie programu pomocowego, z uwagi na wysoki numer uzyskany podczas losowania.
Sąd podniósł również, iż powyższych wątpliwości co do poprawności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie wyjaśniają także uzasadnienia decyzji obu instancji, które w rażący sposób naruszają art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie WSA z treści uzasadnienia nie wynika przyczyna niepowiadomienia strony o wykrytych nieprawidłowościach niezwłocznie po ich ujawnieniu. Uzasadnienie nie wskazuje tak istotnych dla sprawy informacji jak podanie konkretnej daty wyczerpania środków na dofinansowanie, liczby wniosków, które zakwalifikowano do dofinansowania ani numeru ostatniego wniosku zakwalifikowanego pozytywnie - co uniemożliwia merytoryczną ocenę decyzji.
Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a.) tj.:
- - art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) poprzez błędne jego zastosowanie,
- - art. 3 ust. 2 pkt 4 oraz art. 19 ust 4 i 5 i art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) poprzez błędne jego zastosowanie,
- 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezes ARiMR naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 8, 35 i art. 107 k.p.a. oraz przepisy ustawy o płatnościach.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, na której przepisy powoływał się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, dotyczy kwestii wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich dla okresu programowania od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Nie można zatem tych przepisów stosować do projektów realizowanych w ramach sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Zastosowania nie miały również, w ocenie organu, przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Ustawa ta w oparciu o art. 1 pkt 1 określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów.
W konsekwencji, zdaniem organu, bezpodstawne jest też stwierdzenie przez WSA w W., że na podstawie powyżej wymienionych ustaw i wskazanych przez ten Sąd przepisów zastosowania w sprawie nie znajduje art. 35 kpa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8, 107 § 3 nie znajdują potwierdzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem tym uchylił kontrolowaną - wobec wniesienia skargi - decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania dofinansowania na realizację projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006"
Uznał bowiem - wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - że decyzja narusza przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając prawidłowość zastosowania przez organ przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji na wstępie przyjął, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, wprowadziły zmiany w zakresie reguł i zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Tymczasem - jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ustawa ta określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów, określonych w przepisach rozporządzeń wspólnotowych tam wymienionych.
Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia.
Art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi zaś, że Rada przyjmuje strategiczne wytyczne Wspólnoty dotyczące polityki rozwoju obszarów wiejskich dla okresu programowania od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., uwzględniając priorytety polityki wyznaczone na poziomie wspólnotowym.
W tym stanie rzeczy - biorąc pod uwagę przedmiot rozpoznawanej sprawy tj. przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006") -zarzut błędnego zastosowania przepisów ww. ustaw, sformułowany w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jest całkowicie trafny.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji uchybienie art. 8, 35 oraz 107 § 3 k.p.a. upatrywał w braku informacji o konieczności złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia wniosku jak i wyznaczaniu nowych terminów rozpoznania sprawy - przez co zamknięto skarżącemu drogę do weryfikacji tego wniosku przed wyczerpaniem środków. Nadto WSA uznał, że uzasadnienie skarżonej decyzji uniemożliwia kontrolę nad prawidłowością prowadzonego postępowania weryfikacyjnego z uwagi na niewskazanie daty wyczerpania środków, liczby zakwalifikowanych wniosków ani ostatniego numeru wniosku załatwionego pozytywnie.
W świetle powyższego podnieść trzeba, że WSA, nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę naruszenie wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Nie znaczy to jednak by sąd mógł dokonywać rozważań i ocen niezależnie od treści zaskarżonego aktu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli WSA była decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na wyczerpanie środków na dofinansowanie. Ta decyzja zatem winna podlegać merytorycznej ocenie z punktu widzenia podstawy prawnej, w oparciu o którą ją wydano.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
Tym samym kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała rozważenia czy w sprawie zaistniał przypadek bezprzedmiotowości postępowania o przyznanie dofinansowania, z powodu którego nie mogło dojść do skonkretyzowania praw podmiotu występującego z wnioskiem.
W przytoczonym uregulowaniu (105 § 1 k.p.a.) ustawodawca posługując się pojęciem bezprzedmiotowości nie dookreślił przyczyn, z jakich postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Niewątpliwie jednak bezprzedmiotowym będzie postępowanie administracyjne, gdy brak w nim któregoś z elementów stosunku materialnego, wskutek czego sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Bezprzedmiotowość odnieść zatem należy do interesu prawnego, o którym ma się rozstrzygać w sprawie, podstawy prawnej załatwienia sprawy oraz prawotwórczych elementów stanu faktycznego wynikających z tej podstawy prawnej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji organ jako podstawę prawną wniosku o przyznanie dofinansowania wskazał art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1206 ze zm.).
WSA nie odniósł się do powyższego unormowania. Nie rozważył konieczności wzięcia pod uwagę regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) – wydanego na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy Narodowym Planie Rozwoju.
Sąd pierwszej instancji odwołał się jedynie na treść ogłoszenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR w sprawie naboru wniosków - bez rozważenia czy ogłoszenie to stanowi źródło prawa, postanowienia którego mogą decydować o prawach i obowiązkach wnioskodawców, a zatem czy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia co do istoty o zgłoszonym przez stronę żądaniu.
W ocenie składu orzekającego NSA, bez dokonania wykładni przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w postępowaniu o przyznanie dofinansowania, nie można określić, jakie elementy stanu faktycznego są prawotwórcze dla merytorycznego rozpoznania wniosku w tym przedmiocie. Jest to bowiem punkt wyjścia do kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie.
Brak rozważań w tym zakresie stanowi brak podstaw do oceny czy wyczerpanie środków jest okolicznością istotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dofinansowania w oparciu o wskazaną przez organ podstawę, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Tym samym brak przesłanek do rozstrzygnięcia czy brak środków na dofinansowanie czyni postępowanie o przyznanie dofinansowania bezprzedmiotowym i czy wpływ na zasadność umorzenia postępowania ma "prawidłowość prowadzonego postępowania weryfikacyjnego" (jak określił to Sąd pierwszej instancji).
Rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem wskazanie podstaw prawnych właściwych - w jego ocenie - do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z wniosku o przyznanie dofinansowania. Drogą wykładni tych przepisów WSA określi elementy stosunku materialnego wynikającego z tych norm, oceni które z elementów stanu faktycznego konieczne dla merytorycznego załatwienia sprawy są prawotwórcze, a w konsekwencji brak których stanowił będzie o konieczności odstąpienia od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Konieczne będzie też wskazanie, z jakich względów ocena prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania weryfikacyjnego rzutuje na umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe pozwoli zweryfikować pogląd czy zasadne jest w tym celu ustalenie konkretnej daty wyczerpania środków na dofinansowanie, liczby wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania oraz ostatniego numeru wniosku pozytywnie załatwionego.
Dopiero rozważenie tych wszystkich kwestii pozwoli WSA stwierdzić czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postawienie organom zarzutu naruszenia art. 8, 35 i 107 § 3 k.p.a. było zatem przedwczesne. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z ww. przepisami kpa jest zatem usprawiedliwiony.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną, mimo jej uwzględnienia, NSA wziął pod uwagę, że skarżący nie przyczynił się do wydania przez WSA wadliwego rozstrzygnięcia.