Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 602/12, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 nr [...] w przedmiocie nakazania rejestracji odbiorników i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 15 lutego 2012 r., przeprowadzona została w obiekcie zajmowanym przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca) - przy ul. Bulwarowej [...] w R., kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. W kontroli uczestniczyła E. K. – dyrektor Hotelu P., a jej wyniki zostały utrwalone w formie protokołu, który bez zastrzeżeń został podpisany przez kontrolerów i E. K. W trakcie kontroli ujawniono w lokalu 35 sztuk odbiorników telewizyjnych marki SANYO, wg dołączonego do protokołu kontroli oświadczenia E. K., w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie było możliwe ze względu na fakt zajęcia pokoi przez gości hotelowych. W trakcie kontroli nie przedstawiono dowodu zarejestrowania odbiorników.
Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. w pkt 1 decyzji nakazał rejestrację trzydziestu pięciu używanych odbiorników telewizyjnych, a w pkt 2 ustalił opłatę za używanie trzydziestu pięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 19.425 zł.
Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. nr 85, poz. 728 ze zm.; dalej: u.o.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych trzydziestu pięciu odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powołując art. 2 ust. 1 i 2 u.o.a. stwierdził, że bezsporna jest okoliczność ujawnienia w kontrolowanym lokalu 35 odbiorników telewizyjnych, objętych na podstawie art. 2 ust. 2 u.o.a. domniemaniem ich używania, w sytuacji, gdy znajdują się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu.
Jak zaznaczył organ odwoławczy na skutek zawartego w odwołaniu oświadczenia skarżącej o usunięciu i zniszczeniu ujawnionych w czasie kontroli odbiorników telewizyjnych decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej nakazu rejestracji używanych odbiorników stała się bezprzedmiotowa i w tym zakresie umorzono postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., w części ustalającej opłatę za używanie trzydziestu pięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 19.425 zł odpowiada prawu. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez stronę znajdowało się 35 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym obiór programu, co uzasadnia obranie opłaty abonamentowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem wskazanym na wstępie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych trzydziestu pięciu odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania, bez orzeczenia w kwestii nakazu opłaty.
W ocenie WSA zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którą strona zaskarżyła w całości, bowiem wniosła zarówno o uchylenie decyzji nakazującej rejestrację odbiorników telewizyjnych, jak i uchylenie nakazu opłaty za używanie tychże odbiorników. Oznacza to, że na skutek złożenia odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie o umorzeniu postępowania w zakresie obowiązku rejestracji. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nieobjętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji tego organu, a zatem spowodowało to konieczność zastąpienia całej tej decyzji - decyzją organu odwoławczego.
Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna.
WSA podzielając poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać.
G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Administracji i Cyfryzacji rażąco naruszył przepisy postępowania, poprzez uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji bez jednoczesnego utrzymania w mocy decyzji w pozostałej części, co w przekonaniu WSA stanowiło brak wypowiedzenia się co do istoty sprawy, w zakresie wyznaczonym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, tj. w zakresie w jakim decyzja organu pierwszej instancji nie została uchylona;
- 2. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, tym samym błędnym uznaniu, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania, a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, o której mowa w pierwszej części zdania, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony jest zatem określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
Z wykładni systemowej drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem.
Zatem dopuszczalną formą rozstrzygnięcia, zgodnie z omawianym przepisem, jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie albo orzeczenie co do istoty sprawy (decyzja reformacyjna) bądź też umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Prawidłowość takiej wykładni znajduje swój wyraz w piśmiennictwie (zob. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, LEX, 2013).
W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ odwoławczy uchylił decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uchylenie decyzji w części dotyczącej nakazania rejestracji nastąpiło w związku ze zmianą stanu faktycznego, która zaszła pomiędzy wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, zatem w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę zarówno w odniesieniu do nakazania rejestracji odbiorników telewizyjnych, jaki i ustalenia opłaty za używanie tych odbiorników. Co oznacza, że w pozostałej nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji nadal obowiązuje.
W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest w pełni uzasadniony i zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji stosownie do postanowień art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.